我國保稅區發展存在的問題與對策探討

我國保稅區發展存在的問題與對策探討摘要從１９９０年６月至１９９６年１１月，國務院相繼批準設立有１５家保稅區。經過十多年的開發建設，這１５家保稅區已全部投入運行，依托國家賦予的特殊功能政策，在擴大我國對外開放程度、提高對外開放水平和促進經濟發展等方面取得了令人矚目的成績。但由于歷史、經濟、政策等因素影響，我國保稅區在發展過程中，也普遍存在著一些不容忽視的問題，如缺乏高層次的統一立法、功能和政策因素制約、保稅區管理部門的管理不完善以及土地資源缺乏等。這些問題日益突出，在一定程度上阻礙了保稅區的進一步發展壯大。本文從優化政策、堅持科學發展和可持續發展的角度出發，結合國際上自由貿易區的成功經驗，針對我國保稅區現存問題，提出了加快立法建設，拓展功能、完善政策、推進保稅區轉型升級，改進保稅區管理部門的管理，提高土地利用率與適當增加用地相結合等對策，希望能為國家有關部門進行決策提供參考，從而促進保稅區更好更快發展，為我國經濟發展做出更大的貢獻。一、我國保稅區的基本情況（一）我國保稅區的起源、概念及分布１、我國保稅區的起源為進一步擴大對外開放，促進貨物流通，服務對外貿易，加強國際經濟合作，最大限度地利用國外資金和技術發展外向型經濟，并帶動區域經濟的發展，我國借鑒國際上通行的自由貿易區等特殊經濟區域的做法，１結合我國國情，在上世紀九十年代初創設了一種新型的、開放的特殊經濟區域，即保稅區（英譯為“ＦｒｅｅＴｒａｄｅＺｏｎｅ”或“ＢｏｎｄｅｄＺｏｎｅ”），這是在鄧小平理論指導下，我國深化改革開放的一項重大舉措。２、我國保稅區的概念所謂“保稅區”，是經國務院批準設立的、海關實施特殊監管的經濟區域，是我國目前開放度和自由度最大的經濟區域。其功能定位為“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能，并附加商品展示這一輔助功能。海關、外經貿、外匯管理等部門對保稅區實行較區外相對優惠的政策。根據現行有關政策，海關對保稅區實行封閉管理，從境外進入保稅區和從保稅區運往境外的貨物，免征關稅和增值稅、消費稅；涉及進出口許可證管理的貨物免領許可證：２對保稅區內企業自用的進口設備、建筑材料及用于加工的料件免征關稅和進口環節稅，不需設銀行保證金臺帳；３保稅區企業可保留現匯賬戶，實行意愿結售匯；貨物從區內運往國內非保稅區，視同進口；貨物從國內非保稅區運入區內，視同出口。保稅區創設之初與非保稅區的政策對比詳見附錄（表２）。３、我國保稅區的分布自１９９０年６月國務院批準設立中國第一個保稅區一上海外高橋保稅區以來，截至１９９６年１１月，經國務院批準，相繼設立了天津港、深圳沙頭角、深圳福田、廣州、大連、海口、廈門象嶼、張家港、寧波、福州馬尾、青島黃島、汕頭、深圳鹽田和珠海共１５個保稅區。這１５個保稅區地理位置十分優越，主要分布在長‘國際上對自由貿易區的定義主要有兩種：一種是１９９９年世界海關合作理事會在《京都公約》中的描述，即自由區指“締約方境內的一部分，進入這一部分的任何貨物，就進口稅費而言，通常被視為在關境以外”。另一種是關貿總協定的有關規定，即在自由貿易區中，各締約方彼此之間達成協議，取消各成員之『ＨＪ的貿易壁壘，但是并成員仍具有對非成員日貿易政策的自主權，即可以制定不捌的關稅稅率以及其他貿易限制描旌：自由貿易區相當于兩個或兩個以上的關稅區所組成的一個對這些關稅區內的產品的貿易，已實質取消關稅或其他貿易限制的集團。（學生陳述約10分鐘，答辯約5分鐘）２所謂“進出ｆ〕許可證”，是指目家對限制進ｎ或出ｎ貨物實施貿易管制而簽發的允許進幾或出ｎ的許可證和其他批準證件。進出口許可證管制，是世界上太多數閣家普遍采用的管理進出口秩序的重要行政手段。３加工貿易銀行保證金臺帳制度，是指經營加Ｔ貿易的單位或企業憑海關核準的手續，按合同備案料件金額向指定銀行申請設證加工貿易進幾料件保證金臺帳，加上成品在規定的加工期限內全部出口，經海關核銷合同后，再由銀行拔銷保證金臺帳。江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟帶等我國經濟發達的沿海、沿江地帶，總規劃面積４５．３７平方公里，封關驗收面積３８．８２平方公里。

(二）我國保稅區的發展特征和作用經過十多年的發展，中國１５個保稅區的開發建設和經濟發展取得了舉世矚目的成績，對擴大我國的對外開放、加快我國經濟國際化的進程發揮了特殊的作用，成為了拉動我國外向型經濟發展的重要載體、科技創新和高科技產業化的重要基地、與國際經濟運行接軌的重要平臺、溝通國內外兩個市場的重要橋梁、我國社會主義市場經濟建設的先行先試區以及改革開放的前沿陣地。

其發展特征和主要作用表現在以下幾個方面：１、輻射、帶動作用明顯，成為我國地區經濟的重要增長點。長江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟帶是我國經濟發展最活躍的區域，１５個保稅區分處三大經濟圈，經過十多年的發展，其獨特的功能和極富活力的產業群，對三大經濟圈的經濟增長、產業結構優化、貿易發展、國際化程度提高起到了強大的推動作用，為對外開放、吸引外資、更好地發揮城市對外窗口作用、發展國際經貿合作、促進就業等做出了重要貢獻。截至２００６年底，我國保稅區累計完成固定資產投資１２２４億元，各保稅區的港口、道路以及其它市政配套設施等基礎條件大為改善，直接帶動了區域經濟增長，保稅區經濟總量持續快速增長，經濟規模日益擴大，區域增加值、銷售收入、工業總產值、物流營業收入、貨運總量、稅收總額等經濟指標逐年穩步上升。２００６年我國保稅區各項經濟指標呈穩步增長趨勢：２００６年全年，全國保稅區實現區域增加值１４２７．９４億元人民幣，增幅達２２．６８％；銷售收入１０１３６．１９億元人民幣，增幅達２１．２９％；工業總產值２５９２．９６億元人民幣，增幅達２２．１９％；物流企業營業收入２５７９．８１億元人民幣，增幅達２１．０１％；貨運總量６１２２．５萬噸，增幅達９０．２２％；進出口貨物總額達１０９０億美元，同比增長２３％，占全國進出口總額的６，２％，其中進口額７０４．８６億美元，出口額３８５．１４億美元；合同利用外資５３．５２億美元，增幅達１３．８９％；實際利用外資２６．６９億美元，增幅達４２．０２％；固定資產投資額２４０．４２億元人民幣，增幅達２１．１２％；稅收總額６０８．８９億元人民幣，基本與２００５年度持平，其中工商稅收額２５１．７１億元人民幣，增幅達２８．０２％。

2.我國保稅區自始至終堅持發展外向型經濟，招商引資取得顯著成效，吸引了大批外資企業入駐保稅區，較好地實現了我國設立保稅區以擴大對外開放、加強國際經貿合作、加快我國經濟國際化進程的目的。截至２００６年１２月，全國保稅數據來源于《中國保稅區出口加工區協會統計匯編》。２區累計批準設立企業４．６７萬個，其中外商投資企業２．０８萬個，吸引投資額７１２．５８億美元，合同利用外資３７２．“億美元，實際利用外資１８８．５９億美元。２００７年上半年全國保稅區利用外資呈現出高位增長態勢，批準外商投資５４．５１億美元，同比增長３９．４％，占批準投資額的７８．７％；合同利用外資３１．２６億美元，同比增長４６．４％，實際利用外資１３．４６億美元，同比增長２５．３％，占合同利用外資的４３．１％。保稅區已經成為我國外商投資的高密集地區，強生、戴爾、通用、戴姆勒克萊斯勒、西門子、惠普等多家世界５００強企業正是看到了保稅區發展的蓬勃生機，紛紛到保稅區投資設廠。。３、推進產業升級，產業結構不斷優化。保稅區承擔連接國際國內市場的橋梁作用，且發展空間受到嚴格控制，因而在產業選擇方面必須遵循一定的標準。自保稅區成立以來，出口加工、保稅倉儲、轉口貿易這三大產業一直是區域經濟發展的重點，它們齊頭并進，成績顯著。近年來，我國保稅區特別注重對高新技術項目的引進，使高新技術企業的比重不斷增加，作用不斷強化。２００６年全年，全國保稅區高新技術企業實現工業產值４００．３２億元，同比增長５８．０４％，６這部分企業提高了保稅區經濟發展的技術含量，有力推動了保稅區產業的升級。同時，產業結構也在不斷優化，以物流分撥、第三方物流企業為主體的現代物流業穩步提升，７促進了我國保稅區現代服務業的快速發展。

二、我國保稅區發展存在的主要問題及成因分析（一）我國保稅區發展存在的主要問題十多年的實踐證明，保稅區在擴大我國對外開放程度、提高對外開放水平和促進經濟發展等方面取礙了令人矚目的成績，在國民經濟運于亍中發揮了獨特的作用。但隨著國際國內經濟形勢的不斷發展變化，保稅區在實際運作過程中出現了一些不容忽視的問題，主要集中在缺乏統一立法、功能及政策因素制約、保稅區管理部門的管理不完善以及土地資源約束四個方面。這些問題日益突出，使保稅區下一步的發展壯大面臨較大的困難。保稅區管委會和相關管理部門以及區內企業對此反映強烈，迫切希望改變目前的狀況。

１、保稅區缺乏高層次的統一立法。保稅區是我國借鑒國際上通行的自由貿易區等特殊經濟區域的做法而設立的一種特殊的經濟區域。先立法后設區是國際上設立自由貿易區的通行做法。但５數據來源于《中罔保稅區出ｒ〕加工區協會統計匯編》。６數據來源于《中閏保稅區出口加工區協會統計匯編》。７第三方物流，英文為Ｔｈｉｒｄ—ＰａｒｔｙＬｏｇｉｓｔｉｃｓ，簡稱ＴＰＬ，是相對“第一方”發貨人和“第－２方”收貨人而吉的。即指由與貨物有關的發貨人和收貨人之外的專業企業，即第三方來承擔企業物流活動的一種物漉形態。我國國情畢竟不同于西方資本主義國家，我國是社會主義國家，還處于社會主義發展的初級階段，不可能完全照搬照抄國際上自由貿易區的法律條文；且我國保稅區刨設于９０年代初期，當時我國實行改革開放政策的時間不是很長，在法制建設、經濟建設等方面缺乏必要的經驗積累，為此，保稅區在立法方面遵循的是先實踐再立法的模式，且缺乏體現國家行為的全國統一立法。

至今我國有關保稅區的立法只有１９９７年６月海關總署頒布的《保稅區海關監管辦法》、１９９６年１月國家外匯管理局頒布的《保稅區外匯管理辦法》（２００２年１０月有過修改，２００７年１０月１日起對全國的保稅監管區域開始實施統一的《保稅監管區域外匯管理辦法》）、２００５年１月國家質檢總局頒布的《保稅區檢驗檢疫監督管理辦法》等部門規章和一些地方性法規，立法層次較低，對其他部門協調效力有限，導致對保稅區的政策政出多門，使我國保稅區的國家行為缺少統一性和穩定性。例如，相關管理部門對保稅區的法律地位和區域性質認識不一致，海關、商務、檢驗檢疫、外匯管理等部門將保稅區視同境內關外，而工商、財政、稅務等部門則從完善本部門業務管理工作出發，將保稅區內企業視為一般的國內企業進行管理，導致相關部門的管理措施不統一、不協調甚至相互抵觸和矛盾，使企業難以適應，在很大程度上影響了保稅區的優勢和作用的充分發揮

２、保稅區功能和政策制約保稅區的發展。（１）保稅區各項功能發揮不足。我國保稅區的各項功能在經歷了多年的發展后，呈現出了相互依托、相互促進的良好態勢。國際貿易、現代物流、出口加工等各項功能已經成為支撐保稅區經濟發展的重要支柱，輻射并帶動了保稅區及周邊地區一批相關產業的蓬勃發展。但是，由于發展保稅區是一項前人未曾傲過的事業，只能摸著石頭過河，在探索中前進，因而在當前良好的發展態勢中也出現了一些問題，主要是保稅區的功能沒有得到充分發揮，在內涵及形式上還需要向更高級的層次提升。首先，主要承擔保稅區國際貿易功能的經濟主體還主要是以貿易公司這一相對簡單的形式存在，其業務范圍一般較窄，盈利模式中附加的增值服務水平不高，在國際供應鏈一體化的趨勢下，保稅區的國際貿易功能需要向采購中心、營運中心、營銷中心這些更高層次的貿易組織形式升級。其次，保稅物流功能發展水平較低。

我國保稅區都分布在長江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟帶，毗鄰海港或河港，地理位置十分優越，有發展現代物流的先天條件。但由于中國的現代物流業正處在一個興起的過程，保稅物流的發展水平普遍停留在以倉儲、運輸為主的低級階段，第三方物流發展不足，專業物流人才嚴重缺乏，距離國際標準的現代物流仍存在較大差距。再次，保稅區出口加工功能中，以無自主品牌、無自主知識產權的純粹加工４貿易形式為豐體部分，僅扮演著跨國企業生產車間的作用，無法滿足實現從“中國制造”到“中國創造”的轉變。因此，必須重視自主研發、科技創新在促進保稅區出口加工功能升級中的核心作用，大力鼓勵各類研發中心在保稅區的聚集，形成技術高地、人才高地，使保稅區成為推動科教興國的重要基地。最后，商品展示作為保稅區設立之初被賦予的一項重要輔助功能，由于各種原因，在過去的發展中未能得到充分發揮，仍處于有待開發的初級階段。２００８年北京奧運會和２０１０年上海世博會的即將舉辦，必將帶動各類重要的會展活動在我國舉行，從而形成擁有巨大潛力的會展業經濟，對保稅區的商品展示功能將產生巨大的市場需求。保稅區應當充分引導這項功能的提升，成為中國及海外開展商品及技術展示、推廣、營銷的重要平臺。

（２）現行保稅區政策滯后于形勢發展的需要。保稅區本身的探索性，在運行過程中經常會出現國家有關部門當初制定政策時所沒有遇到的新問題、新情況。現行政策已嚴重滯后于形勢發展的需要，如不及時進行調整和完善，必將阻礙保稅區的可持續發展。第一，中國入世使我國保稅區的政策優勢受到一定沖擊。我國于２００１年１２月以發展中國家的身份加入世界貿易組織，它的意義是十分重大的，意味著中國可以依法享受發展中國家的優惠安排和發達國家的普惠制待遇，保稅區也將獲得一個規范穩定的政策環境。但入世對中國尤其是保稅區也帶來了一定的沖擊。首先，進口貨物保稅是保稅區政策的核心優勢，它通過減少經營者的流動資金的占用來提高投資者的經濟效益，越是在關稅稅率高的國家和地區，保稅政策的優勢就越明顯。加入ＷＴＯ后，中國在ＷＴＯ成員國關稅減讓優惠的同時，也應承擔相應的關稅減讓義務。

目前中國關稅總體水平己由原來的１７％下降到９．９％。這對保稅區來說是個嚴峻的挑戰，將削弱保稅區的保稅政策優勢。特別是對于范圍不斷擴大的、實行零關稅的進口商品，保稅區將不再有經營上明顯的優勢。其次，按目前政策，保稅區不受許可證和主動配額的限制。但隨著世貿組織給予我國的過渡期的結束，入世后，我國要承擔取消許可證、配額等非關稅措施的義務，市場準入進一步放開，服務業、外商進出口經營權、分銷權逐步放開，從審批制過渡至登記制。因此，入世后，保稅區的“免證”功能將受到很大的沖擊。再次，保稅區除具有一些特別功能外，還享有特殊的財稅優惠政策，如在企業所得稅方面，保稅區企業享有經濟特區外商投資企業所得稅“兩免三減半”的優惠，且所得稅稅率為１５％；在地方出臺的稅收返還政策方面，可返還企業一定比例的營業稅和地方留成稅收。

第二、海關、稅務、外匯管理等部門制定的關于保稅區的具體政策已嚴重滯后于保稅區實際發展的需要。首先，國內貨物進入保稅區要實際離境才能退稅。根據規定，國內貨物出口到保稅區不能馬上辦理退稅手續，要等貨物實際離境后方能退稅。許多企業對此反映強烈，認為不但增加了企業資金占用，加大了經營成本，而且影響出口產品國產化率的提高，不利于國內產品擴大出口，還會導致貨物“港澳游”、“國貨復進口”現象。在實踐中，區外出口企業將貨物賣給區內企業后，往往貨物所有權已發生轉移，再申報出境的經營單位和發貨單位已不是原申報進區的單位，而且經過區內企業加工的出境貨物，其物理形態或化學性質與原進區貨物相比往往發生較大變化，使基層海關、稅務部門很難判斷貨物是否已“實際離境”，增加了海關和稅務部門的工作難度。其次，海關與外匯管理部門對保稅貨物的管理銜接不順，阻礙了區內貿易的發展。隨著現代物流業的蓬勃興起，大部分保稅區內的加工企業為縮短生產周期，降低成本而實行“零庫存”，委托區內第三方物流企業負責配送原材料。

根據海關規定，區內加工企業與物流企業之問的貨物結轉貿易方式為“１２００”（保稅間貿易），但外匯管理部門規定貿易方式為“１２００”項的報關單不得對外付匯，使企業不得不將原材料從區內物流企業“澳門游