行政組織學 課件 第2章 行政組織理論

行政組織學（第二版）張昕李泉主編行政組織學（第二版）新編21世紀公共管理系列教材

第２章行政組織理論目錄2.1政治-行政范式A2.2理性-權變范式B2.3交易-制度范式C2.4系統-生態范式D2.1政治-行政范式2.1.1政治與行政的二分2.1.2統治的合法性2.1.3作為“統治階級”的官僚組織2.1.4官僚制“理想類型”2.1.5走向后官僚制2.1.1政治與行政的二分威爾遜認為，如果權力被加以分解，使得許多人各享有一份，那么它就會變得模糊不清；如果權力是模糊不清的，那么它就是沒人負責的。威爾遜奠定了政治與行政二分的思想基礎。政治與行政的二分法有兩個長期影響：實踐性的和智識性的。20世紀40年代，政治與行政的二分法受到了批判，“行政”的事物與“政治”的事物實際上是很難分離的。人們越來越認識到，政治與行政是一個連續體的兩個極端.面對學術界的批判，公共行政的研究又回到了政治科學的范疇，也就是重新定位在政府官僚制之上，試圖重建政治科學與公共行政之間的關聯性。2.1.2統治的合法性早期的行政思想表達出合法權力的重要性，然而，自上而下的命令鏈條易于被批評為“權威主義”。馬克斯·韋伯提出了以合法理性為基礎的官僚主義模型。韋伯認為合法權威包括三種理想類型：傳統型權威、魅力型權威、法理型權威。A傳統型權威B魅力型權威C法理型權威傳統型權威的統治如果一種統治的合法性是建立在歷來就存在的制度和統治權力的神圣的基礎之上，并且也被相信是這樣的話，那么這種統治就是傳統型的。統治者與其行政團隊的關系不是由事務上的職務職責決定的，而且是由“臣仆”的個人忠誠決定的。隨著統治者個人的行政團隊的產生，任何傳統型的統治都傾向于世襲制度，并且在統治權力達到最高程度的情況下，走向蘇丹制度。它在事務方面不是合理化了，而是只能把專斷和恩賜的范圍推向極端。魅力型權威的統治關于魅力型統治的適用性完全是由被統治者的承認來決定的，這種承認是由實際的考驗來保障的，是自由的，它產生于對英雄的崇拜和對領袖的信賴。魅力型統治者都會遵循這樣的原則，他們都會依據默示、神諭、靈感或者創新的意志，來宣告、創立以及頒布新的規章.魅力型統治是一種“非經濟性”的純粹（理想）類型。在魅力型統治出現的地方，就有一種著重強調“天職”、“使命”或“本分”的內在氛圍。對統治者個人魅力的要求逐漸被對職務魅力的要求和對繼承魅力的要求取代，而這種取代也就是魅力的平凡化。法理型權威的統治法理型統治是建立在一些相互關聯的觀念基礎上的。這些觀念意味著，協議的或強加的任何法規都可能是以理性為取向的，即目的合乎理性，或者價值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型統治的基本范疇是：（１）一種官職事務的持續的、受規則約束的運作；（２）這種運作是在一定的權限（管轄范圍）之內；（３）遵循職務等級原則，任何機構都有固定的監督和監察制度，下級機構有權向上級機構投訴或提出異議；（４）只有通過專業培訓，才能使議事的規則得到合理的應用；（５）不存在任職人員把職位占為己有的可能性；（６）建立行政檔案制度，檔案與官員們的持續運作結合在一起，就使得辦公機關成為現代團體行為的核心。2.1.3作為“統治階級”的官僚組織根據莫斯卡的觀點，政府形態可以分為兩類：一是封建的，另一類是官僚的。在莫斯卡看來，如果官僚組織獨自占有國家的財富或軍事力量，便會出現所謂的“官僚專制主義”，這種統治形態只會導致擁有更多權力的少數統治，對大眾的限制和干預將有增無減。莫斯卡的貢獻在于，使對官僚組織的研究從以往的政治爭論中擺脫出來，并將其作為一個獨特的組織研究類別。米歇爾斯承認現代國家中官僚組織的必要性，認為探索官僚組織的起源不應將分析的視角局限在國家，而應從組織的角度入手。米歇爾斯總結出著名的“寡頭統治鐵律”，也就是各種社會或政治活動，無論其組織在其開始時如何民主化及大眾化，到后來一定會被少數領袖分子操縱，而失去原有的民主性質和精神。2.1.4官僚制“理想類型”韋伯對以往的官僚組織形態和現行的官僚組織加以分析，進而推斷未來的官僚制理想類型。所謂“理想類型”，完全是憑借一些經驗的因素和邏輯推斷，再加上智慧的想象所形成的一種觀念結構。理想類型的官僚制在實踐中，卻越來越多地表現出功能失調。托斯坦·凡勃倫認為這是“訓練造成的無能”，而約翰·杜威則將其界定為“職業精神病”。對于代議制能夠在官僚結構中存在是有爭議的，這種爭議部分是由于對代議制概念本身理解的困難。代議官僚制擴大了決策意見的種類和數量，這不僅導致了更加民主的決策，而且也導致了更加合理（科學）的決策。2.1.5走向后官僚制對傳統官僚范式的最大挑戰始于２０世紀９０年代，其基本的理念就是政府組織應該以用戶為驅動，并且應該是服務性的。實際上，官僚組織的機構與用戶驅動的機構之間存在修辭上的分歧。一個可以得出的結論就是，傳統的官僚制范式正在走向后官僚制范式。從公共利益到公民認為有價值的結果。改革官僚制的目的在于使政府更好地為公共利益服務。2.2理性-權變范式2.2.1泰勒的科學管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權變理論2.2.1泰勒的科學管理泰勒的管理學理念集中體現在其１９１１年的著作《科學管理原理》中。泰勒嘗試用一種更為科學的方法來取代陳舊而低效的生產方式。泰勒熱衷于用分析的、科學的方法來替代管理者專斷無常的行為，他指出，在科學管理方法下，專斷特權和專制命令將被取消，企業管理者也要受到規章和法律的約束，這些法規是通過無數具體的工作實驗得來的，由此發展出來的標準也是公平的?？茖W管理思想的支持者們認為該原理同樣可以運用于公共部門。首先，尋求最佳工作方法和系統控制的思想非常符合行政組織中的等級制、過程和慣例；其次，標準化任務和按其操作的工人也與傳統的行政模式相吻合；最后，運用時間尺度進行績效測量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。2.2.2法約爾的行政管理法約爾在1916年出版了《工業管理與一般管理》一書，試圖通過行政管理原則的建構來實現組織管理活動的理性化。法約爾及其后繼者認為，對于組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協作與專門化。為指導協調行為而產生的準則主要包括：等級原則、指令單一原則、控制范圍原則、特例原則。專門化關注的是如何把各種行為分配給組織的各個職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。指導性原則包括：部門化原則、流水線作業原則。管理的一般原則法約爾1916年在其《工業管理與一般管理》一書中提出了14項管理的一般原則，它們是：（１）工作分工；（２）權威與責任；（３）紀律；（４）統一命令；（５）統一指揮；（６）個人利益服從一般利益；（７）人事薪酬；（８）集權；（９）權威鏈；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）穩定的人事任期；（１３）創新；（１４）團隊精神。2.2.3韋伯的科層體制在韋伯著名的分類法中，權威可以分為三種：傳統型權威、法理型權威、魅力型權威?；诜ɡ硇蜋嗤墓倭胖疲茖芋w制），被認為因紛繁復雜的規章制度而造成了效率低下、盲目服從以及拖沓的辦事程序。就韋伯而言，科層體制是一種特定的行政（管理）結構，具有如下的行政特征：（１）參加者之間固定的勞動分工。（２）職員的等級制。（３）指導行為的一系列規章。（４）公私財產和權力的分離。（５）基于技術資格的人員選擇。（６）對參加者而言的職位聘用。2.2.4西蒙的管理行為西蒙１９４５年在其《管理行為》一書中，提出了更為人性的“行政人”（有限理性）假設。盡管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些選擇而不是全部，并且愿意做出一個滿意的但不一定是最好的決定。就西蒙而言，組織的存在不僅簡化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。具體來講，目標只在行動者決定如何行動時才影響到行為，目標提供了隱含于決策背后的價值前提。西蒙的決策模型認為，就脫離社會的個體而言，他或她的行為要達到某種高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性與技術理性進行了區分。2.2.5組織的權變理論保羅·Ｒ.勞倫斯和杰·Ｗ.洛爾施1967年在其《組織與環境》一書中，率先提出了理性-權變的組織觀念。他們認為，不同的環境對組織有不同的要求，特別是環境的不確定性對組織結構和行為的影響最大。組織面臨的環境類型越多，就越需要其結構的分化。杰·Ｒ.加爾布雷思進一步建構了組織的權變理論。他認為該理論的前提假設有兩個，一個是不存在最佳的組織方式，另一個是任何組織方式之間都不等效。組織的權變理論還有第三個假設，即最佳的組織方式有賴于組織的環境特征。理性的觀念加上權變的思想，就構成了組織的理性-權變模型，也就是把組織行為看成是在一定環境條件的約束下，組織尋求一系列目標實現的最優化途徑。2.3交易-制度范式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行動模型2.3.3公共選擇模型2.3.4結構洞模型2.3.5制度結構模型2.3.1交易成本模型交易成本的組織模型來自奧利弗·Ｅ.威廉森的開創性研究。1975年在其《市場與層級制》一書中，威廉森把交易成本經濟學描述成為：（１）不懈的比較，總是在比較中考察組織的替代形式。（２）微觀的分析，行動取決于對細節的關注。（３）分立的結構，可抉擇的治理形式存在不同的類型。（４）專注于節約，主要涉及組織而不是技術。羅納德·Ｈ.科斯在《企業的性質》一文中指出，新古典經濟學的市場概念是零交易成本，這與實際的市場不同。在現實世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作為對市場的替代，企業以層級節制的方式來組織生產，其交易成本低于市場方式。2.3.2法人行動模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科爾曼在其《社會理論的基礎》一書中提出了法人行動理論。自然人將兩個自我包含在一個軀體之內，它們是客體自我和行動自我，或稱委托人和代理人。當委托人和代理人不是同一個人時，一個最基本的法人行動者便產生了.法人行動者作為結構元素出現于社會系統，創造了具有特殊性質的互動方式。在由兩方參與的互動中，兩種類型的行動者（法人行動者和自然人）可以按三種方式結合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行動者；（３）法人行動者和法人行動者。2.3.3公共選擇模型公共選擇經濟學認為，官僚在政策制定和執行過程（公共服務供給）中是利己主義者，他們不是效率的追求者，而是預算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是這樣規定預算產出函數的:

ａ、ｂ是正的系數，Ｂ為最大預算，Ｑ為商品或勞務的產出水平如果忽略所謂的收入效應，政客們在必要時愿意提供的預算與他們的總福利一致。尼斯坎南模型的本質是政客與官僚的目標函數是不一樣的。從政客角度來看，一項公共產品，當產出與成本之間的差額最大時最具有吸引力。官僚們并不關心政客們為了能夠給他們提供預算會做出什么犧牲。他們腦中只有一個因素，即成本必須小于預算。2.3.4結構洞模型羅納德·伯特在1992年出版的《結構洞：競爭的社會結構》一書中提出了結構洞理論模型，探討人際網絡的結構形態，分析怎樣的網絡結構能夠帶給網絡行動主體更多的利益或回報。如果兩個個體之間缺乏直接的聯系，而只有通過第三者才能形成聯系，那么行動的第三者就在關系網絡中占據了一個結構洞。伯特認為，個體在網絡的位置比關系的強弱更為重要。其在網絡中的位置決定了個體的信息、資源和權力。在結構洞理論中，伯特強調兩種關系原則。其一為效率原則，另一個原則為有效原則。2.3.5制度結構模型1949年，菲利普·塞爾茲尼克在其《田納西流域管理局與草根民主》一書中指出，對組織而言，最重要的不僅在于組織是一種工具和手段，更在于每一個組織都有自己的生命。組織的制度化是指一個價值中立的過程，從不穩定的、組織松散的或有限的技術活動中產生出有序的、穩定的和社會的整體模型。作為行動規則的制度不是作為行動主體的組織。一些制度被植入組織這一事實決定了制度很難被移植到其他組織環境中去。制度結構模型認為，組織是各種資源的結合體。它們具有一定的目的，并在相當時期內持續存在。2.4系統-生態范式2.4.1系統-控制模型2.4.2種群-生態模型2.4.3資源-依賴模型2.4.4行政生態模型2.4.1系統-控制模型2.4.1系統-控制模型羅伯特·Ｌ.司溫斯1974年在其《管理的組織系統：設計、規劃和執行》一書中，強調運作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性，即將組織視為控制系統：決策中心為系統確定目標，即應對環境的需求或做出抉擇（流程１）一些環境的需要也可能采用來自如顧客或更高層次組織系統的指令形式（流程２）決策中心將目標或行為的準則傳遞到控制中心（流程３）控制中心把自己的程序運用到操作層次（流程４）在那里將原材料轉化為產品和服務（流程５和流程６）控制中心還要監測產出，將其質量或數量與決策中心確立的標準進行比較（流程７）在該控制系統模型中，還有第二個反饋回路（流程８）2.4.2種群-生態模型種群-生態模型也可以稱為自然-選擇模型，主要根源于達爾文的生物學。種群-生態模型力圖解釋的是組織之間的差異性———為什么有那么多或那么少的組織？環境選擇不同的組織使其生存下來的基礎是組織形式和環境特征之間的相容性?；炯僭O是環境因素選擇那些最適合環境的組織特征。作為檢驗效能的最終標準，組織的生存是一種積極的標志，而組織的死亡則是一種消極的標志。種群-生態模型的概念使人們敏感地意識到環境因素的重要性。2.4.3資源-依賴模型加里·Ｌ.韋姆斯利和梅耶·Ｎ.扎德1973年在其《公共組織的政治經濟學》一書中，提出了資源-依賴的政治經濟學模型。認為如果不了解組織運作的環境，就根本無法了解組織的結構和行為。基本前提——決策是由組織內部做