構建新時代高水平教育對外開放新格局-三型聯動的發展模式探索

/構建新時代高水平教育對外開放新格局——三型聯動的發展模式探索【摘要】在新全球化背景下，重塑教育對外開放格局既是教育強國建設的題中之義，也是實現中國式現代化的重要基礎。從開放類型看，要素型、政策型與制度型是教育對外開放的三種基本形態。改革開放以來，我國教育對外開放主要類型是要素型與政策型，制度型開放的理念與實踐尚有待探索。隨著中國式現代化與人類命運共同體建設的不斷深入，我國高水平教育對外開放必須緊扣國家急迫需要和重大戰略需求，著力破解構建教育對外開放新發展格局中的制度型開放難題，積極探索制度驅動、政策拉動、要素流動的“三型”聯動新體制機制，全面增強教育對外開放的制度保障、政策支持、要素集聚等綜合性功能與疊加效應，強化布局前瞻性引導作用，打造高水平新時代教育對外開放新格局，在推動我國對外開放整體事業發展中發揮基礎性作用，為教育強國建設注入高質量、可持續的人力與科技資源?！娟P鍵詞】教育；高水平對外開放；制度型；政策型；要素型

教育對外開放是國家整體開放事業的重要組成部分，對中國式現代化和教育強國建設具有基礎性、引領性作用。黨的二十屆三中全會提出推動高水平對外開放；習近平總書記在全國教育大會進一步強調，要深入推動對外開放，統籌“引進來”和“走出去”，不斷提升我國教育的國際影響力、競爭力和話語權。當前，我國教育對外開放面臨的外部環境更加復雜，對其內涵要求進一步提升，如何進行高水平教育對外開放，在實踐上亟須破冰，理論上有待探究。本文試圖剖析我國改革開放以來教育對外開放類型及經驗舉措，探究高水平教育對外開放的制度型需求與難題，提出基于三型聯動的高水平教育對外開放結構框架、基本思路與戰略舉措。 一、教育對外開放形態：要素型、政策型與制度型 對外開放是整體性、戰略性工程，經濟、社會、科技、教育、文化等不同領域的開放類型因時因地因事而異。構建教育對外開放新格局必須厘清教育對外開放基本類型及其內涵特征，分析不同類型開放的相互關系，為探索適應新時代需求的教育對外開放類型提供理論依據。從行為主體視角看，對外開放主要涉及參與者、干預者、受益者等核心主體。其中，政府作為公共利益代表，根據特定的社會目標，以政策、制度等形式保障利益相關者權利，促進開放要素有效流動，保障開放過程的公平與效益。本文試圖根據改革開放以來教育對外開放的不同發展階段以及主體范圍，將其分為要素型教育對外開放、政策型教育對外開放、制度型教育對外開放三種類型。 (一)要素型教育對外開放 要素型(又稱要素流動型)是經濟社會發展的重要形態，對促進經濟增長、提高創新能力具有重要作用。要素流動是生產要素(資本、勞動力等)在不同企業或部門之間的轉移和重新分配，通過優化資源配置提升整體生產效率和經濟增長。[1]在教育對外開放領域，要素型開放是指通過促進教育機構、人員、項目等對外流動，擴大國際教育交流合作機會，提高教育國際化的適應性與競爭力。就對西方國家教育開放而言，要素型對外開放集中體現在改革開放初期。1978年6月，鄧小平在聽取教育部工作匯報時指出：“我贊成留學生的數量增大，主要搞自然科學”，“要成千成萬地派，不是只派十個八個”。[2]這一指示吹響了我國對外開放的先聲號角。要素型教育對外開放在打開教育封閉之窗、推動教育乃至社會國際化中發揮了先行者作用。 回顧我國要素型教育對外開放歷程，大致具有以下四個特點。一是政策鼓勵要素流動。根據改革開放的總體部署，我國政府及時調整教育國際化政策，通過政府政策鼓勵、資源支持等杠桿，大力促進教育對外開放要素流動。比如，政府通過資助派遣公費留學生出國深造、建立中外合作辦學機構、推進中外合作項目等政策，快速構建中外教育合作流動平臺，幫助有關人員開展國際交流合作。二是市場驅動要素流動。在改革開放的總體背景下，市場驅動主要體現在提高教育市場自由度、放寬教育市場準入、推動教育貿易往來、擴大國際教育市場、促進跨境教育流動與國際競爭、推進知識技術與教育服務合理流動等方面。比如，我國加入世界貿易組織(WorldTradeOrganization，以下簡稱WTO)以后，高等教育、繼續教育等領域實施對外開放，國外教育機構紛紛進入中國教育市場，并通過教育有償服務取得合理經濟回報。三是機構支持要素流動。開展教育國際化的有關機構通過資金、政策支持等手段，鼓勵師生跨國交流合作，以滿足高質量人才培養與知識創新的需求。比如，高等院校制訂教育國際化規劃，出臺鼓勵教師出國進修的政策，為出國進修人員提供經費資助、職稱評審、考核獎勵等優惠條件。四是個體參與要素流動。根據自身意愿與經濟條件，教育國際化活動個體主動參與國際教育機構學習與研究，提升國際化教育背景下的自我發展機會與能力。比如，改革開放以來，隨著國民家庭經濟條件改善，我國大量自費留學生出國深造，業已成為世界第一留學輸出國。 (二)政策型教育對外開放 政策是政府為了實現特定的社會目標、針對不同領域的問題而制訂的行動準則，通常通過法律、法規、命令等強制性措施推行。它是“一種理論或技術工具，旨在解決直接或間接影響不同時期和地理空間的社會的具體問題”[3]，具有明顯的導向性、針對性與互動性。政策型教育對外開放是指政府根據經濟社會發展戰略目標，通過采取開放性政策舉措，鼓勵與支持教育領域的國際交流與合作，進而提升國家整體實力與教育國際競爭力。政策型教育對外開放的范圍非常廣泛，幾乎涉及教育對外開放的方方面面，貫穿于中華人民共和國成立以來的不同時期，對不同國家與區域的教育對外開放的政策表現出不同特點。 從宏觀政策走向的角度看，我國政策型教育對外開放具有以下四個明顯特征。一是政治主導。教育既有生產力的重要屬性，也是上層建筑的組成部分。我國是社會主義國家，教育對外開放政策必然具有社會主義政治理念與制度屬性。政治立場、政治觀念、政治安全等始終伴隨著教育改革開放政策的全過程，并在教育對外開放政策走向中發揮主導性作用。二是區域聚焦。教育政策是國家戰略和政府政策的體現，隨著社會發展和教育需求的變化而調整其重心。[4]在不同的歷史時期，根據國際局勢、我國經濟社會發展與外交總體政策布局需要，教育對外開放政策具有明顯的區域聚焦傾向。比如，中華人民共和國成立以來，在教育對外開放政策驅動下，我國教育對外開放先后經歷了蘇聯、美歐、“一帶一路”等重點區域期。三是層次趨高。改革開放以來，隨著國力增強和教育發展能力提升，教育對外開放政策導向逐步從滿足基本需求向提升發展水平轉變，中外教育合作交流層次不斷向較高位置移動。比如，國際合作對象從能否找到國際合作伙伴向能否加強與世界一流大學與學科合作位移；中外合作辦學項目層次要求逐步走向高水平、高質量。四是人才優先。改革開放以來，培養與引進高層次人才一直是教育對外開放政策的初衷與核心。一方面，政府通過出臺政策、打造平臺、匯聚資源、優化機制等形式，鼓勵出國留學與回國工作，為我國經濟、社會、科技、教育等領域快速發展提供了豐厚的人才資源；另一方面，通過提高政策杠桿，吸引國際優秀人才來中國學習、工作和生活，延攬國際高層次人才為中國式現代化建設服務。 (三)制度型教育對外開放 國內外許多學者對制度的作用及其內涵特征開展過深入分析。如有學者認為，制度是治理的核心行為體。[5]有學者指出，制度是文化、社會和政治過程的結果。[6]還有學者提出，制度由正式規則、非正式約束以及兩者的執行特征組成。[7]這些觀點為人們厘清制度的要義提供了重要參考。從本質上看，社會制度是社會運行過程中約定俗成或公認的組織、標準、要求和規定，對社會存在與發展發揮規約、保障與促進作用。 隨著社會發展，社會制度必然根據不同時代要求而變革。在全球化浪潮中，制度型對外開放成為人類社會共同發展的必然選擇。制度型開放于是成為當前的熱門話題，并在經濟領域表現得尤其活躍。有學者指出，“制度型開放是中國融入全球經濟并參與全球經濟治理與改革的制度路徑”[8]。有學者認為，“本質上看，制度型開放是從以往‘邊境開放’向‘境內開放’的拓展、延伸和深化”[9]。還有學者提出，“制度型開放是通過在國與國之間以及國內各區域之間，在貿易規則和規制、投資規則和規制以及生產中的管理和標準等方面進行協調和融合來促進經濟開放”[10]。這些觀點為制度型教育對外開放提供了諸多啟示。 眾所周知，教育既有政治、經濟、文化等社會屬性，又有其獨特的教育屬性。作為社會制度的重要組成部分，教育制度不能擺脫特定社會制度的屬性與功能。作為社會開放制度的重要組成部分，教育對外開放制度也必須因時而變，在促進現代社會與人的發展中發揮基礎性作用。 毋庸諱言，制度型教育對外開放的最根本原因來自不同社會制度的差異，而非教育制度本身。從對西方國家教育開放的類型看，改革開放以來，我國教育對外開放的主體是要素型、政策型對外開放，但學位制度、教學制度、學術評價制度等開始實現部分制度接軌。2018年12月，中央經濟工作會議首次提出“推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”[11]。由于各種復雜因素的制約，深層次的制度型教育對外開放依然難以推動，也深刻制約著我國教育對外開放的層次、質量與效益。面向未來，由于教育對外開放在中國式現代化與人類命運共同體建設中扮演不可或缺的重要作用，制度型教育對外開放越來越成為人們關注的焦點和發展必然趨勢。 與要素型、政策型開放類型相比，制度型教育對外開放涉及的范圍更廣泛、影響更深遠、作用更持續，并呈現出以下三個重要特征。首先，制度型開放是中外教育制度接軌的前提。從制度內容與功能看，制度型教育對外開放涵蓋規制、標準、管理等范疇，通過中外教育的制度型接軌，可進一步優化教育資源的全球配置與發展環境，在教育國際化進程中提升我國教育質量和國際競爭力。其次，制度型開放覆蓋層次廣泛。制度型教育對外開放覆蓋宏觀、中觀和微觀等層面：宏觀層面包括教育法律法規、教育形態、制度框架、開放模式、宏觀治理等內容；中觀層面包括競爭制度、要素配置、管理制度、管理標準等；微觀層面包括涉外教育、項目管理等辦學機構管理等。可以說，我國基本教育制度各個領域都與制度型教育對外開放密切相關。再次，制度型開放是我國介入全球教育治理的基礎。我國深度參與全球教育競爭與治理，不僅需要構建與國際教育相銜接的規則和標準體系，還要積極爭取國際教育治理話語權，向國際傳播中國教育制度、展現中國教育智慧與經驗。制度型開放是實現上述目標的必要基礎與重要途徑。 (四)要素型、政策型與制度型教育對外開放的關系 要素型開放、政策型開放、制度型開放是基于特定社會與教育理念，從不同層面或視角對教育對外開放形態的相對劃分，三者在教育對外開放實踐過程中各有側重、相互滲透、相輔相成。根據訪談材料整理分析①，我國教育對外開放呈現理念、制度、政策、要素相互作用的同心圓模型結構(如下圖)。在該模型結構中，教育對外開放理念滲透于制度型開放、政策型開放、要素型開放之中，形成以制度型開放為核心、政策型開放為依據、要素型開放為結果的由內及外的相互聯系、各有特色的制度理念、政策理念、要素理念同心圓，此結構本身并制約著三種開放類型的發展形態、水平與深度。在教育對外開放實踐中，不同開放類型的理念相互影響、相互制約，形成交互作用機制，共同推動教育對外開放的理念創新與實踐變革。 教育對外開放同心圓類型結構圖 從上述三種教育對外開放類型的模型結構特征及互動機制看，主要表現出以下三個特點。第一，制度型開放是政策型、要素型開放的根本準則，在整體開放結構中處于核心定位。制度是政策的準則、要素的框架。離開制度型開放，政策型開放容易因失去制度依托而產生政策性搖擺或導致政策低效甚至無效，要素型開放也容易陷入盲目與沖突。從內容上看，政策型教育對外開放往往在開放政策保障與驅動下，推動辦學要素的國際流動，擴大不同國家、教育機構、參與人員的受益面，進而推進國際化進程。政策型教育對外開放是在特定政策范圍內實行的，雖然可以不觸及制度型變革，但往往因國際教育制度型障礙而舉步維艱。制度型教育對外開放要求根據國際教育行業規則與法治需求，突破傳統制度的封閉性壁壘，通過制度重構提高教育對外開放的范圍與水平，實現國際教育要素配置與效益最優化。第二，制度型開放以政策型開放為支撐，以要素型開放為橋梁。政策是制度的工具，要素是制度的載體。離開政策型、要素型開放，制度型開放容易因缺乏政策依據與實踐路徑而陷入制度烏托邦，教育對外開放也因此失去實際意義。2001年中國加入WTO以來，教育對外開放逐步從單純的要素型、政策型開放向制度型差異適應過渡。面向未來，教育制度型對外開放必須在深入研究國際教育通行規則基礎上，修訂與國際教育規則不相容的法律法規政策，建立新型章程法規，形成既符合國家長遠利益，又與國際教育規則相銜接的教育對外開放制度，提升教育國際化影響力與競爭力。第三，要素型開放以政策型開放為合法依據，政策型開放通常對要素流動規則做出執行規定。政策是要素流動的合法依據。不同國家和地區有關教育對外開放政策構成教育要素流動的法規基礎與執行原則，規約著要素流動的內容與程序。但由于教育對外開放涉及的范圍非常廣泛，其開放政策往往容易出現政策滯后、邊界不清、內容模糊等問題，教育對外開放的要素流動過程與行為也因此不乏存在失序或失范現象，甚至在既定政策框架內被強制終止。同時，教育要素流動的實踐過程也推動著教育對外開放政策與制度根據時代需求不斷修訂與完善。 可見，要素型、政策型、制度型教育對外開放不是非此即彼的對立關系，而是在相互協同制約中構成教育對外開放整體中的不可分割部分。新時代教育對外開放必須著眼構建三型互聯互動的生態型協同體系，從而實現以新理念、新體制、新模式打造高水平教育對外開放新格局的戰略目標。 二、制度型教育對外開放：時代使命與發展難題 當前，高水平教育對外開放的難點是在制度破冰的基礎上，打造制度驅動、政策拉動、要素流動的三型聯動鏈，為構建高水平教育對外開放格局奠定可持續發展的結構框架與運行體系。 (一)制度型教育對外開放勢在必行 黨的十八大以來，我國教育對外開放取得重要進展，有力促進了經濟社會與教育的快速發展，但同時面臨著如何實現更高水平發展的難題。根據新時代國際形勢變化和國家重大戰略需求，高水平教育對外開放迫切需要探索制度型開放的道路。進入新時代，國家制度型開放的重大政策走向為教育對外開放提供了恰逢其時的宏觀背景。黨的二十大報告進一步提出“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”“推進高水平對外開放”等重大方針政策。[12]2023年2月，習近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學習時強調“推進高水平對外開放，穩步推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，增強在國際大循環中的話語權”[13]。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》(以下簡稱《決定》)指出，“開放是中國式現代化的鮮明標識。必須堅持對外開放基本國策，堅持以開放促改革，依托我國超大規模市場優勢，在擴大國際合作中提升開放能力，建設更高水平開放型經濟新體制”[14]?！稕Q定》強調要大力推動教育、文化等領域有序擴大開放，為探索新時期制度型教育對外開放道路奠定了政治導向與政策依據。 在教育強國建設與高水平教育對外開放的歷史進程中，制度型教育對外開放的重要驅動作用尤為明顯地體現在以下三方面。一是制度型開放是高水平教育對外開放的核心環節。高水平教育對外開放不僅包括吸引高質量留學生、建設高水平中外合作項目、打造高水平教育對外開放平臺等要素型、外顯性內容，更包括通過制度，為高水平教育對外開放奠定法理依據，進而保障教育國際化的跨國流動。制度型開放不僅要求頒布利于教育對外開放的相關政策，更要著眼于建立和完善教育對外開放的法律和規則、制度體系，通過建章立制的方式，以法治化、制度化手段鞏固教育對外開放成就、開創制度型開放新路徑。二是制度型開放是構建高水平教育對外開放內部格局的迫切需求。當前，世界正經歷百年未有之大變局，國際教育格局正悄然變化，全球教育治理規則也面臨著深度變革。我國要通過制度型開放逐步對標國際高水平教育標準與規則，不斷完善國內教育制度，尤其是對接合作國家教育制度、標準、規則、規制，加快推進標準認可、學歷互認；在提升教育對外開放水平的基礎上，提高國內教育內循環水平，打造適應新時代需求的教育對外開放內部新發展格局，構建多元化、國際化、全面性教育對外開放大體系，吸引全球高水平教育資源要素；通過理念、制度、法律、規則、政策等互動與完善，提升我國教育對外開放發展水平，提高國內教育內循環水平，為構建教育對外開放新發展格局奠定制度基礎。三是制度型開放是構建高水平教育對外開放外部格局的重要保障。在對標國際高標準教育規則、中外教育高水平一體化過程中，我國要積極參與國際教育規則、規制、標準的制定，推動中國教育規則與標準“走出去”；我國要積極推動全球教育治理、國際教育規則變革，完善以多邊規則為基礎的全球化教育治理體系，促進全球教育朝著更加開放、包容、共建、共享的方向發展，為構建全球教育治理提出中國方案、做出中國貢獻。同時，通過優化制度要素，營造法治化、國際化的境外教育環境，發揮超大規模教育市場優勢，提高中國國際教育合作競爭力，增強中國教育在國際市場的穩定性與吸引力，為全球教育提供更加多元的發展空間與教育產品。 (二)制度型教育對外開放面臨的發展難題 改革開放以來，我國教育對外開放的重點是政策驅動的要素型開放。隨著教育對外開放的擴大與深入，不同國家教育制度型障礙業已成為影響我國教育對外開放的根本性制約因素，制度型開放成為新時代教育對外開放繞不過的門檻。然而，由于中外教育制度的差異較大，尤其是與意識形態有關的制度紅線或底線往往成為影響教育對外開放的“卡脖子”問題。制度型教育對外開放必須面對許多不可回避的現實矛盾與沖突。 從總體上看，我國教育對外開放面臨的國際制度型差異與發展難題主要體現在以下四個方面。首先，教育法律法規存在差異。中外教育法律法規差異導致我國教育對外開放難以深入推進。比如，中外合作辦學機構與項目的審批權過于集中，地方政府與高校的自主權薄弱，不利于激發中外合作辦學活力；中外知識產權保護、學術交流、外籍專家和留學生權益保護等制度差異較大，導致學術交流出現制度性障礙；對外教育服務市場開放度不足，不利于教育產業的國際化發展。其次，教育治理制度存在差異。不同國家、地區的教育管理理念與模式有待融合。由于集權與分權等治理理念的差異，不同國家政府對學校的管理方式、教育人事制度等存在較大差別；不同國家教育體系同中有異，高等教育、基礎教育、職業教育等不同體系的治理模式也存在差異等。只有破解不同國家教育治理制度差異帶來的難題，高水平教育對外開放才能實現標本并治。再次，教育質量標準存在差異。教育質量和學術標準的國際評估認證亟須推動。比如，國際教育質量標準和認證體系與我國存在較大的差異，與國際教育質量保障體系接軌存在種種難題；國際學歷認證標準與流程與我國不一致，國際學歷學位互認機制有待建立；國際教育資源分配標準與應用規則與我國不同，國際課程、教材、教學方法等優質教育資源引進難度較大。最后，文化教育背景存在差異。跨國文化理解、包容與互鑒有待加強。不同文化背景的教育理念、制度與內容等存在差異，中國文化與外國文化有效融合難度較大，中西文化相互理解、相互包容、相互借鑒的任務非常艱巨；留學生漢語能力不足，對中國文化理解困難，跨文化溝通能力亟須加強等。 毋庸諱言，制度型教育對外開放面臨著諸多難題與挑戰。只有妥善處理制度型開放不得不面對的紅線與底線、彈性與剛性、開放與封閉等錯綜復雜的關系，在確保國家政治體制與基本利益的前提下，加快推動國際教育領域中基于共同性規律、共享性利益、互補式發展的制度型教育對外開放，才能為重塑高水平教育對外開放新格局奠定根本性、長遠性基礎。 三、三型聯動：以新布局謀劃高水平教育對外開放新格局 從事物發展的整體性、統一性而言，布局影響格局，格局決定結局。因此，在分析教育對外開放宏觀戰略時，有必要厘清布局與格局的關系。教育對外開放布局是指在國家改革開放總體戰略部署與經濟社會發展需求指引下，根據教育對外開放的總體目標，確立不同區域或領域的發展計劃，實施有效的資源配置與制度政策安排，以達到最優化的教育對外開放效果。教育對外開放格局是指根據教育對外開放目標，通過一系列發展舉措，業已形成的教育對外開放結構、關系與體系。其中，教育對外開放布局包含具有意向性、可調控性的過程與行為，是促成教育對外開放格局形成的理性安排與建設基礎。因此，謀劃教育對外開放總體布局是戰略先行之舉，對形成高水平教育對外開放格局具有方向性、指導性、基礎性作用，高水平教育對外開放必須在謀篇布局中形成新格局。 從空間維度看，教育對外開放格局大致可分為外部格局和內部格局。有學者指出，如果不充分關注經濟活動所依賴和塑造的各種社會制度，就無法充分理解經濟格局的形成和演變。[15]教育對外開放格局的形成與演變亦然。根據實地訪談分析，許多專家認為，受國內外諸多復雜因素的影響，教育對外開放兩大格局面臨的社會背景、文化環境、教育制度、教育政策、教育目標、教學對象、教學內容、教學氛圍、教學形態等具有較大的國別差異，我國教育對外開放必須做出相應的制度調試、政策應對，并采取不同的實踐推進策略。在訪談過程中，有專家指出，開放什么、向誰開放、如何開放是核心問題，規則、標準、體制是關鍵環節。為此，構建新時代高水平教育對外開放內外新格局必須妥善處理整體開放與教育開放、國際開放與國內開放、普遍開放與重點開放等協調關系；以制度型開放為主線，以政策型開放為依據，以要素型開放為抓手，促進我國教育高質量發展，推動全球教育的共治、共贏。 (一)制度驅動：構建高水平教育對外開放新制度框架 構建人類命運共同體是中國為世界發展提出的重要方案，成為聯合國等國際組織倡導的重要理念與文件，業已得到國際社會的廣泛認可。[16]教育對外開放必須在人類命運共同體建設理念的指引下，探索新時代全球教育治理模式?！吨袊逃F代化2035》明確提出：“開創教育對外開放新格局，積極參與全球教育治理，深度參與國際教育規則、標準、評價體系的研究制定，推進與國際組織及專業機構的教育交流合作。”[17]我國高水平教育對外開放必須進一步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，探索更深層次改革開放的新制度框架體系。 1.國外布局：推動制度開放 教育對外開放涉及國家主權、政治制度、文化傳播、國際交往等諸多領域，背景與影響要素極其錯綜復雜。針對教育對外開放戰略目標與當前存在的問題，面對嚴峻的教育外部競爭壓力，高水平教育對外開放外部布局要審時度勢，加強對國際形勢的準確預判，有效應對國際環境變化與挑戰，不斷拓展教育對外開放空間，促進機構互動、項目聯動、人員流動等協調發展。根據不同國家與區域的制度性差異，新時代教育對外開放尤其要加強以下三方面制度創新。第一，大力加強高水平教育制度供給，打造新時代教育國際化制度優勢。以國際教育通行規則與高水平為標桿，打造法治化、國際化教育環境，破除不必要的國際教育與國內教育制度壁壘，聚焦知識產權保護、高層次人才流動等邊境后領域高水平制度型開放，推動國內外教育規制對接與融合，形成中國教育在全球教育體系的特色優勢。建立健全海外教育拓展工作領導體制和工作機制，加強海外教育拓展的戰略目標、政策制度、經費保障、組織領導等保障協調機制建設，制定完善海外教育拓展工作的涉外政策法律、教育質量監督評價、財政扶持等制度。第二，充分發揮中外合作辦學的制度性先行先試作用，提升國際教育服務貿易能力與水平。國際合作辦學是提高教育發展能力與國際影響力的重要途徑。我國必須加大中外合作制度性開放力度，優化國際教育辦學環境。以教育對外開放試驗區、中外合作辦學機構和項目為擴大與深化教育對外開放的重要載體，釋放其先行先試的輻射作用，進一步擴大制度型教育對外開放范圍，激發國際化教育制度創新活力；推動國際教育市場化改革，促進國際教育服務貿易便利化，降低國際教育貿易往來的制度性交易成本，加快推動高等教育、繼續教育等領域境外開放，滿足國際教育市場對我國高質量教育服務的需求；整合與協調政府、市場和社會力量廣泛參與國際教育市場競爭，構建與全球市場相適應的國際教育合作網絡。第三，積極參與國際教育規則制定，提高我國在國際教育制度設計中的地位與作用。黨的十八大報告明確指出：“中國將堅持把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來，以更加積極的姿態參與國際事務，發揮負責任大國作用，共同應對全球性挑戰”，“積極參與多邊事務，推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發展”。[18]在國家整體外交戰略部署下，教育對外開放要根據全球教育治理的愿景和目標，積極探索參與全球教育治理新模式，做到既適應現有國際教育制度與路徑，又共同推進構建滿足未來全球教育發展需求的新制度、新路徑，在全球教育格局重組中發揮更大作用。通過參與國際教育規則制定與制度安排，增強我國在全球教育治理體系中的影響力，逐步實現我國由“規則接受者”向“規則引領者”過渡，構建公平、合理、開放、包容、平等、互贏的國際教育體系，推動教育全球化良性發展。 2.國內布局：優化制度環境 在教育對外開放內部布局上，著力掃除制度性障礙，優化適應高水平教育對外開放的制度環境。第一，形成共識，提高教育對外開放能級。新時代高水平教育對外開放內部布局要以服務中國式現代化建設與構建人類教育共同體為目標，以高層次、高質量、高效益為導向，以全國上下發動、社會整體聯動、中外雙向互動為路徑，以提升高度、擴大廣度、加強深度為抓手，以體制機制創新為突破口，大力提升高水平教育對外開放能級與教育國際競爭力。不同國家教育制度深受本國的政治、經濟、文化等影響。由于語言、習俗、教育、宗教信仰等方面的差異，不同國家和地區具有不同的文化背景，尊重與適應文化差異既是教育對外開放不可回避的挑戰，也是教育對外制度型開放的文化難題。中國是歷史悠久的多民族國家，也是價值觀念與西方制度迥異的社會主義國家。來自不同國家的留學生和學者在中國學習、研究與生活時必然面臨文化沖突，克服深層次的文化與價值差異對中外雙方都是巨大挑戰。教育對外開放內部格局構建一方面要打造更有文化包容性的國際化教育環境，為來自不同國家、民族的學生和教師分享彼此語言、習俗、價值觀，開展思想文化交流提供良好平臺；另一方面，要幫助外國人更好地適應中國文化環境，接納中國文化與生活習俗，提升對中國文化的理解能力。第二，制度破壁，破解教育國際化發展難題。不同國家教育治理體系既存在政治、經濟、文化、科技、教育等宏觀制度差異，也具有不同性質、層次、類型教育機構的微觀治理體系的差別。我國高水平教育對外開放必須權衡如何在保障國家利益的同時，著力破解意識形態、社會制度、文化環境、教育體系等帶來的制度性壁壘，推動國際對話、交流與合作的有效開展，引導國際優質教育資源融入世界性循環體系。為此，教育對外開放要主動對標對表國際先進教育標準與規則，加快協調、修訂、完善與國際先進教育規則不相符的制度條款，在準入審批、市場競爭、知識產權、教育環境等方面加大制度性改革力度，形成國內教育對外大開放格局。同時，進一步健全風險防控體系與重點領域風險預警機制，加強國際教育信息監測，實現高水平開放和安全穩定良性互動。第三，把握方向，推動教育對外開放高質量發展。新時代高水平教育對外開放面臨的重要使命是為我國現代化建設服務。為此，必須著力完善適應新時代需求的中國式現代教育對外開放體系，積極探索符合高水平、高質量發展需求的教育對外開放實踐機制，利用各國優質教育資源的互補性功能，優化教育資源結構，放大資源共享價值，切實發揮教育在經濟社會可持續發展中的基礎性、核心性、長期性作用，集聚全球教育智慧為我國現代化建設和教育強國服務。教育對外開放內部布局要以高質量發展為指針，當前，尤其要重視以下兩方面制度性改革：一方面，制定教育對外開放的法規和標準，建立健全具有國際公認度的教育質量保障體系，加強涉外教育評估與監管，規范教育對外開放的各項活動，確保教育對外開放符合國家質量；另一方面，借鑒國際高水平教育理念、經驗與技術，加強國際學位學歷認證，確保在中國接受教育的國際學生得到國際認可，提高我國教育的國際聲譽和影響力，增強國家教育實力。 (二)政策推動：激發高水平教育對外開放活力 政策是提高教育對外開放能力的重要推手。在促進歐盟成員國教育開放方面，歐盟采取了一系列舉措。我國在進一步激發教育對外開放活力上，也要加強政策布局。 1.國外布局：放大政策效能 改革開放以來，我國教育對外開放取得的顯著成就的重要原因是政策紅利。面向未來，高水平教育對外開放布局要根據新時期發展需求與特征，進一步彰顯我國集中力量辦大事的體制優勢，充分發揮政策在教育對外開放中的強大推動作用。在教育對外開放國外布局上，以優惠政策換取學校發展空間、創造教育市場機遇。第一，重視政策引導，加強重點扶持。立足中國，放眼全球，構建政府引導、創新驅動、主體多元的教育對外開放外部格局。根據國外教育拓展戰略目標和任務，制定國外教育拓展專項規劃，明確規劃的總體要求，包括指導思想、基本原則、工作目標、重點工程、主要舉措、保障機制和時間進度等。明確國外教育拓展的重點內容、重點區域、辦學模式、資源支持和政策保障，加強海外教育規劃和評估，根據國際形勢變化實施動態調整。針對當前外部環境的變化導致教育對外開放窗口期收窄等困局，加大政策扶持力度，優化外部教育市場的結構性布局，補齊外部教育市場的布點短板。第二，明確建設目標，擴大開放功能。依托國內優質基礎教育資源及“雙一流”高校的優質教育資源，強化教育的國際引領作用，推動教育國際輸出，同時增加教育出口值，發揮海外教育的經濟功能及經濟地位優勢，推動教育對經濟的貢獻及帶動作用；充分發揮教育的文化功能，加強海外華文教育及文化認同，推進超越華人社會、超越地域性的文化認同，促進中華文化的海外傳播；加強在“一帶一路”沿線及其他重要戰略地區的合理布局，擴大建設我國教育機構海外校區、開辦優質海外中國國際學校，打造中國優質海外教育品牌和示范項目。第三，加大資源投入，優化評價體系。教育政策通過影響人力資本投資行為、熟練和非熟練勞動力的相對供給和相對效率，對經濟增長和人力資本溢價產生重要影響。[19]當前，海外教育資源投入與績效評估要密切結合：一方面，加強財政、技術、教學等資源投入，提升海外辦學能力。對不同國家地區辦學模式的研究，完善財政扶持政策體系和工作機制，加大高水平教育對外開放項目投入；制定各級各類學校境外辦學指南與跟蹤研究，加強對各級各類學校境外辦學的技術指導，支持和幫助各教育機構提升海外辦學的設計、優化與組合能力；拓展海外教育機構的辦學資源、載體及工具，開發具有中國特色和國際競爭力的專業課程與教學模式。另一方面，優化海外教育績效評價和考核，構建科學、合理、有效的績效評價指標體系。根據不同國家、地區及不同類型學校的實際情況，對海外辦學機構的目標、內容、實施和結果實行多層次、多因素、差異化、立體化績效評價，實施績效評價結果和政府獎補掛鉤等激勵政策，激發海外辦學積極性。 2.國內布局：善用政策杠桿 在教育對外開放國內布局上，充分發揮政策杠桿作用，激發教育對外開放活力。第一，明確目標，提高能級。在國際環境不確定性因素增多的情況下，準確把握構建新發展格局的重要任務，全面增強教育對外開放的戰略牽引能力、發展要素集聚能力、教育資源配置能力，充分發揮內部格局的鏈接、服務、策源支撐作用，著力解決一批國家急迫需要和長遠發展中的重大“卡脖子”問題，構建對外對內雙主體運行、雙循環聯通的新發展格局，以高質量、高水平的新格局為教育對外開放注入強勁動力，保障對外開放整體事業的健康、可持續發展。第二，優化政策，促進交流。根據高水平教育對外開放需求，在保障國家安全的前提下，修訂更加靈活、多元、開放的法律與政策，建立與國際接軌的高質量教育政策體系，促進學校、教育機構與國際組織、外國院校的合作與交流，支持教師參與國際性學術活動，鼓勵高質量外國生源來華留學。如：促進高水平教師培養、學生交換、合作研究等項目；擴大中外高水平大學聯合培養計劃，推動我國高校與外國院校合作開展獲得雙重認證的雙學位項目，提高學位教育的國際化水平；建立完善國際合作機制，打造高端學術交流平臺，支持國際學術交流與合作。第三，保護產權，推動創新。影響創新活動的政策分為使命導向型、發明導向型與系統導向型，從政治挑戰、創新研發、系統互動等角度闡述了創新政策的不同功能。[20]知識產權保護與知識創新既是敏