后疫情時代全球教育治理體系重塑

/后疫情時代全球教育治理體系重塑——人類命運共同體的視角【摘要】全球教育治理體系重塑是對全球治理變革的時代回應。基于人類命運共同體視角審視全球教育治理現實，深刻理解全球教育治理體系重塑的宏大作用和歷史使命，有助于人類調劑與平衡致力于全球教育治理體系重塑的群體和資源。從全球教育治理多元流變性、過程偶然性等特征中認識類主體是基于利益共同體、責任共同體、文化共同體等之上的類存在價值共同體，其中所蘊含的類規范、類文明、類追求是重新理解全球教育治理體系重塑的價值邏輯要素，為重塑全球教育治理體系提供一定的思想基礎和價值支撐。人類命運共同體理念為后疫情時代全球教育治理體系重塑賦予了歷史使命。基于人類命運共同體視角形塑全球教育治理權威、革新治理理念、重構治理機制、共享治理資源，積極探索全球教育治理體系重塑的行動路徑，是適應全球治理體系形成動態變革的時代之需。【關鍵詞】后疫情時代；全球教育治理；人類命運共同體；體系重塑 全球治理是歷史和現實的產物，它迎合了全球化時代對全球意識和解決全球性方案的呼喚，既承載著人類的美好愿景，也肩負著解決前所未有的全球性問題的重任。①全球教育治理是全球治理的重要組成部分，它是全球范圍內眾多的國家、地方政府和國際組織等行為主體參與到全球性治理中，開展教育領域中議題的協商和合作進而優化國際教育秩序的治理行為。然而，當前仍在全球蔓延的新冠疫情給整個人類社會帶來了巨大的災難，這既影響著人類的生活生產方式，也重構著大國關系，成為“新冠疫情前(BeforeCorona)的世界和新冠疫情后(AfterCorona)的世界”的歷史分界點。 從國際現實來看，世界秩序基本上是由主權國家間、民族國家間的關系所塑造的，通過對國家力量和利益的制衡來實現和平，每一種力量都格外關注自己利益和權力的最大化。后疫情時代將會出現依存的新世界，其重要特征正是多樣化基礎上的統一，即在接受差異的同時，認識到人類有共同的有約束力的關系和職責，教育與超國家力量的聯系愈加緊密，這就要求我們必須以全新的前瞻認識和積極協調的對策重構全球教育治理體系。而人類命運共同體是新時代中國回應全球發展難題和人類未來發展的總方案，是中國構建文明大國的出發點，它不僅以全人類的共同發展、共同繁榮作為理論基調，而且展現著中國的世界性精神和大國責任擔當，為重塑全球教育治理體系提供了化解之道。 一、全球教育治理體系重塑的現實依據 當今以聯合國教科文組織(UNESCO)為“樞紐”的全球教育治理結構已形成。隨著超國家機構的進一步參與和繼續拓展，教育政策由“一國之事”變成了受多層級政治力量、社會結構、文化傳統等因素影響的復雜載體。人類在經歷了經濟快速全球化、人口高度流動之后，國際政策行為體在全球教育治理中日益呈現多層級(multilevel)甚至復合層級(pluriscalar)特征。從人類命運共同體的理念審視多邊機構參與全球教育治理現狀，有助于我們全面理解全球教育治理的現實窘境。 1.全球教育治理理念引導力受沖擊 資本單邊推行的“價值殖民”思想沖擊著全球教育治理理念。隨著教育全球化呈現大規模、全方位、深層次的發展態勢，教育發展逐漸融合到全球治理的多維框架之中，對于非西方國家而言，社會歷史文化和經濟發展狀況不能與西方世界相提并論。以美國為首的“西方”大國二元對立、單邊主義思維缺乏包容性、民主性和代表性，這導致其全球治理價值理念的狹隘性、局限性和強權性。在全球化進程中，“冷戰思維和強權政治陰魂不散”②，全球化推進并沒有使人類在全球層面的治理效能得到提升，資本主義強權國家依據自身利益需求和權力意志制定、解釋、變更全球治理規范，多元平等協商無法實現，資本單邊統治的價值理念熱衷于追求世界實體統一性，單一性的價值規范竭力遏制任何異質性價值觀的發展，這種“價值殖民”思想嚴重地沖擊著全球教育治理多元共存的價值理念。 人力資本理念沖擊著“以人為中心”的全球教育治理理念。在終身教育領域，UNESCO扮演著全球教育發展領航員的角色，其“知識創新”機制下的“以人為中心”治理理念是全球教育治理的重要理念，各個國際組織已達成基本共識。然而活躍在終身學習領域的世界銀行、經合組織、歐盟等國際組織在著力推行人力資本理論，都更加注重終身學習領域所能獲取的經濟效益。20世紀60年代初，經合組織召開了“經濟增長與教育投資大會”，強化了經合組織及其成員國對教育經濟功能的推崇。大量資金被經合組織及其成員國投資于教育，人力資本的治理理念在教育政策議題中備受推廣。21世紀初，隨著知識經濟確立，經合組織、世界銀行基于經濟理性主義，憑借經濟援助、項目策劃、會議召開對勞動力知識和技能培訓等舉措，在教育領域人力資源開發也備受推崇，強調教育對勞動力收益和經濟發展的作用，進一步深化了人力資本理念，這在一定程度上沖擊了UNESCO“以人為中心”的全球教育治理理念的引導力。 全球公民社會組織與網絡正在輸入新價值理念。20世紀后半期，主要國際規范基本上是由西方國家主導構建的，國際規范的變遷體現著西方國家對國際社會核心價值和規則認識的發展。進入21世紀后，全球公民社會組織與網絡迅速發展成為全球治理有別于其他政治術語的關鍵領域，它們追求社會或政治的影響力并在跨國邊界的范圍內創造聯系和社會資本。③全球公民社會組織通過宣傳、游說和咨詢深入人道援助和教育扶貧領域，以及通過參與聯合國會議、活動等方式執行和監督聯合國決策的實施，在全球范圍內積極參與教育治理，把解決全球問題同制定未來的發展戰略結合起來，采取多種手段影響世界各國的教育政策。強大且理念背景超新的全球公民社會組織在網絡虛擬空間傳播新理念，這引發了對西方強國長期擁有的“權力優越感”“制度優越感”乃至“文化優越感”的挑戰。同時，全球公民社會組織逐漸成為國際組織和市場體系之外的國際社會組織體系，構建了獨特的教育理念和活動規范。 2.全球教育治理體系凝聚力削弱 全球治理體系“統治”實踐式微。2008年全球金融危機之后，全球治理面臨著諸多挑戰，資本主義國家肆意擱置其他參與主體的解決議案，壓制全球治理改革進程，無視世界的迅速變化，資本主義國家仍然“用治理國家間關系的思想理念、秩序原則和制度安排來治理全球性的國際社會”④。全球治理統治實踐式微的境況近年來屢見不鮮，如英國的“脫歐公投”、正式發布“脫歐”白皮書，這是影響全球治理的重大事件，其帶來的逆全球化影響，既是全球治理實踐的區域性重大挫敗，也是全球治理體系統治實踐式微的客觀結果。新冠疫情同時引起了國際社會對全球治理國際組織的不同看法甚至質疑。以美國為首的西方世界質疑世界衛生組織的治理運作能力，美國甚至宣布退出世界衛生組織。在應對新冠疫情時，美歐等主要發達國家缺乏足夠的擔當和合作，互相推諉，這些做法客觀上動搖了基于聯合國體系下的全球治理體系框架，勢必削弱全球教育治理體系的凝聚力。 科層制治理模式走向衰落。UNESCO作為全球教育治理的領導者和協調者，擔任著“全球政府”的角色，其治理模式是一種典型的科層制治理模式，就是將全球教育治理直接整合于全球公共政治之中，是一種典型的科層治理模式。其全球教育治理的方式是通過會議研討、報告發表、規劃制定、理念傳播等實踐形式，同時運用“資金支持、技術援助以及協調行動的綜合措施，落實已經得到確認的理念及其所包含的實際內容”⑤，但由于倡議對成員國沒有足夠的約束力，西方發達國家的貿易保護主義抬頭，這種科層治理模式進一步陷入了高成本、低收益的困境。加之新興市場國家和發展中國家迅速崛起，網絡將多元行為體整合起來，逐漸興起為具有足夠實力和凝聚力的利益聯盟來承受國家的壓力，并扮演一種自主規制的角色，很大程度上表明科層制愈發無法反映國際社會的力量關系，⑥科層制治理模式走向衰落，全球教育治理模式需要范式轉換。 地緣政治和新冠疫情雙向互動加劇主權國家競爭與對抗。蘇聯解體后，國際社會出現了以美國為首“一超多強”的世界格局，由于美國這個“一超”實力雄厚，實際上形成了一個“大西方”。進入21世紀后，“一超多強”格局的國際關系發生了重大變化，歐盟和日本在許多重大國際事務中不再追隨美國，歐、日、中、俄、印開始作為獨立的角色參與國際博弈。新冠疫情還在持續，加劇權力與資源高度不均的國際政治生態現狀惡化，多邊主義在混亂中終結，全球治理格局出現真空，各種形式的國際主義不斷興起，大國及大國關系決定了國際社會能夠給全球教育問題的解決提供什么樣的策略和策略的執行效度。尤其是美國同歐日競爭加劇，國家和國際層面混亂的抗疫行動預示著可能產生更加廣泛的疫情后果，國際權力由西向東轉移導致地緣政治的形勢不穩定，世界格局極有可能進入“熵時代”。總之，新冠疫情危機加劇了主權國家間的競爭與對抗，大國之間經貿、環保、科技、教育合作關系急劇惡化，平等對話、多邊協商的游戲規則難以保障，全球教育治理體系凝聚力嚴重削弱。 3.全球教育治理機制驅動力沖突 多元治理主體以各自追求為宗旨建立教育治理機制。全球教育治理機制屬于國際機制(international-regime)的一個特殊范疇，它是在國際關系特定問題領域中使行為體的預期得以匯聚的原則、規范、規則與決策程序。有效的全球治理離不開科學合理的治理機制建立。然而，多元治理主體多以各自追求為宗旨創建教育機制。具體而言，歐盟通過整合內部高等教育資源，規劃教育體制，努力推動歐洲教育一體化進程；國際勞工組織趨于聚焦教育咨詢，教育培訓設置治理機制實現其教育領域的追求，經合組織的教育治理機制深陷經濟主義之中。⑦此外，世界各國尤其發展中國家教育治理機制的設立主要聚焦基礎教育和高等教育領域，而成人教育和掃盲問題則處于治理的邊緣地帶。由此，諸多治理主體在執行全球教育治理政策文件過程中均背離了UNESCO的宗旨，將追求經濟效益視為“分內之責”，多以利益關切為出發點，建立各自追求的全球教育治理機制，這很大程度上偏離了全球教育治理機制的方向。 全球教育治理機制職能存在重疊。隨著全球化的發展，全球教育治理議題交叉重疊，國際社會形成了大量全球教育治理制度，從而衍生出機制之間松散合作形態的教育治理機制復合體(regimecomplexity)，即使在同一治理機制內各議題領域中的制度安排也缺乏有效性和權威性。比如在UNESCO內部的國際教育局、國際教育規劃研究所、終身學習研究所均致力于為成員國提供培訓和支持，由此也形成了機制復合體現象。無論教育治理機制是否能妥善解決當下教育問題，全球教育治理部門領域及其功能與分工的疊加、相互重疊且可能相互沖抵的治理機制，都可能導致區域、全球范圍無謂的競爭，損耗治理成本。 全球教育治理機制存在割裂現象。大量由政府主導但范圍更窄的“小多邊”乃至“雙邊”教育制度，以及各類公私伙伴和民間教育合作制度都對國際教育合作制度的建立、運轉及延續發揮著重要作用，相互割裂的國際制度造成了一些教育治理領域存在缺漏和真空地帶，使治理制度呈現參與者多但相互間政策不協調的突出特點。在全球教育治理機制中，政府組織和非政府組織、聯合企業、智庫等新興團體彼此割裂、主張各異；在引發教育制度革新的同時，政策制定上又出現了缺漏和割裂地帶，這種相互割裂使全球教育治理機制驅動力陷入沖突境地。 4.全球教育治理實踐源動力遇障礙 全球教育治理專門機構面臨經費來源壓力。UNESCO既是聯合國系統中參與全球教育治理的專門機構，也是全球教育活動的組織者和協調者，⑧然而經費來源壓力使UNESCO在全球教育治理中面臨諸多困難。UNESCO經費主要來源于各國繳納的會費。近年來，美國、日本等國家連續拖欠會費，對繳納會費持消極態度，導致UNESCO各類教育項目的實施變得艱難。2018年，已拖欠5億美元會費的美國退出UNESCO，這對UNESCO全球教育治理教育活動的開展造成了較大沖擊。由于經費大幅減少，UNESCO不得不內部裁員，加大了組織內部人均工作強度，減少國際教育項目的參與和援助，使受援國所需支持受到了嚴重影響。同時，為了緩解經費壓力問題，UNESCO在爭取經費資金支持的過程中，受到資助者追求成本效益的影響，開始注重量化的工作成果，強調管制文化在組織內部深化發展，這客觀上導致UNESCO受到經濟思維實用主義傾向的左右，全球教育治理實踐源動力大大受挫。 全球教育治理政策實施約束力和執行力不足。在全球教育治理過程中，UNESCO是最具權威性、專業性和穩定性的國際組織。然而，眾多成員國很難避免“搭便車”現象的出現，這使UNESCO的團聚力、向心力遭到減弱。UNESCO的成立旨在將教育作為實現世界和平的媒介，強調教育、科學、文化是各國加深對彼此印象的重要途徑，各簽約國均有平等享受教育的機會。⑨UNESCO全球教育治理項目的政策制定需在聯合國與會員國之間協商，即要求各國通過教育項目合作來共同參與全球教育治理，而且地區辦事處及研究機構都直接或間接影響著UNESCO全球教育治理的執行力和約束力。由于UNESCO治理手段不具有強制性，無權干涉成員國內部事務，僅以理念和文化軟治理為主要手段，政策實施約束力和執行力都明顯不足，導致全球教育治理實踐內在源動力不足。 “多頭治理”在全球教育治理實踐中理性自覺不足。隨著全球化的深入，各類國際組織、主權國家、非政府組織、多邊資助者、智庫等多元主體參與全球教育治理，然而參與整合全球教育資源時深受民族國家利益、價值觀念影響，多頭治理主體治理邏輯和行動柔性尚有不足。全球教育治理需要通過全球各個治理主體之間的協調與合作共同來完成。美國由“全球主義”轉向“美國優先”，逆全球化思潮排斥多邊主義，排斥國際規則，堅持零和博弈。同時，經合組織、世界銀行、聯合國兒童基金會等國際組織在全球治理過程中通常都比較關注教育成本效益分析，以量化評估教育領域所取得的成果。各自利益關切導致治理實踐中話語表達和行動各異，“多頭治理”的主體協同、共治理性自覺不足，從而導致有些地區教育治理長期難以獲得實質性進展。 二、全球教育治理體系重塑的價值邏輯 價值邏輯主要涉及價值的主體、對象與場域等要素對其質的規定性。對諸多價值要素所依存實體特殊性的集聚性整合構成了價值邏輯本質的規定性。⑩價值邏輯是一種指向特殊性對象的流動性思維方式，摒棄了形式邏輯無主體性、靜態性，從而形成了生成性、動態性邏輯。面對復雜的全球教育治理問題，“類”是立足權力、利益、使命等共同體之上的價值共同體，這種價值共同體需從“類”存在的場域中孕育出“類”主體性，構建類理念、類規范、類追求，來重塑全球教育治理體系的價值邏輯。 1.類主體：全球教育治理體系重塑的價值基礎 類主體不是“人類”“整體”等復數概念，而是指具有類本性的個人主體。(11)所有個人主體均以共在形式存在，這是類特性的具體表現。類主體的主體間思維主張人與人之間是平等的，并強調以人類共同價值觀代替個人主義價值觀。類主體價值觀既有類的價值也有個體價值多元共生性，正是在類主體“小我”與“大我”的互為條件和交互關系中，“人類命運休戚相關，共同利益已經呈現于相當多的領域之中，形成共主體與普遍價值的時刻正在到來”。(12)當今世界面臨巨大的不確定性，一些新變量正在加速改變現有的世界秩序，以“類主體”理念重塑全球教育治理體系路徑歸結于類主體所凸顯的人類自由自覺的類生命實踐活動。全球教育治理是圍繞治理主體、治理問題、受教育人而建立起的全球治理活動，既有公共治理的屬性又有教育治理的特性，為全球教育治理體系重塑的價值邏輯提供了價值基礎。 類主體的價值實現是全球教育治理的關鍵。具有類本性的個人主體是從事教育治理活動和認識活動的類主體，這個類主體也承載著對全球教育治理體系的建設、維護和運轉變化。類主體以個體形態、群體形態構成教育治理體系秩序規范的治理形態和治理關系，依此類主體就有了治理者和被治理者之分。因此，在某種意義上，全球教育治理體系重塑就是治理者和被治理者之間的博弈。當下，國際社會格局變動、利益爭奪加劇，人類面臨多元化局面，以民族國家為核心的利益中心對全球化發展帶來了一定的挑戰，這需要全球教育治理類主體發揮更大的治理智慧來應對。總體而言，要摒棄任何破壞類主體利益的非理性理念或行為，以類主體的價值尺度為全球教育治理行為提供價值遵循。 2.類規范：全球教育治理體系重塑的價值標準 類意義上的規范性價值是順應全球性正義規范而確立的一種結構性價值。人類在展現其類主體性來追求自由與理想時，必須對類規范這一鏈接性工具進行科學合理的創設，這種能力與意識所反映的價值性關系是類規范價值的應有主題，即確立一定的規范秩序來調整主體與主體之間的多元復雜性關系，以此規范調整類主體之間的行為，形成和維持一定的全球性秩序。類規范價值為共同體成員提供了其認同的行為標準。規范價值以規范程序正義為價值導向，既是全球教育治理多元主體之間維護共同追求和共同利益的一種黏合劑，也是治理體系的具體內容和制度形式，對全球教育多元治理主體具有約束和規制功能。因此，全球教育治理制度和規范為多元治理主體提供了一定的權力空間。 類規范要確保秩序規范與人類自由的張力性平衡。全球教育治理規范的成熟度和效度須服務或順應其擬約束或釋放給執行主體自由的度量。全球教育治理秩序規范屬于國際制度體系范疇，既非凱爾森(Clarendon)所說的“基本規范”之上的大廈，也非哈特(Hart)主張的“承認規則”的合法性證成(13)，而是完整的自上而下、自宏觀到微觀的“活”的治理系統，其基本結構通過規范、限定和調控以設置和確立制度體系的基本屬性和發展方向。全球教育治理秩序規范生成與設置取決于全球教育治理體系，同時適用調控治理主體間的關系并應對規范設置動態的關系，以實現治理體系各要素的管控與協調，將各個分支治理體系組成一個有些松散也有矛盾沖突，但卻彼此聯通、相互依存、制約的整體。該整體不斷接受外界信息與能量，通過實現體系內部的團體或組織形成有機組合的團體，最后輸送有效的教育治理決策和教育治理服務。全球教育治理重塑的過程也是多元主體的利益訴求、規范預期得到有效整合的過程，從而推動全球教育治理體系重塑。 3.類文明：全球教育治理體系重塑的價值導向 類文明是人類在進化發展過程中不同國家文明碰撞、交流、凝結所達成人類共識的文明形態。從歷史發展角度來看，20世紀初，全球化經濟發展激發了教育覺醒和教育需求。二戰之后，教育被視為維護穩定、實現和平民主的基礎，全球教育合作也成為多元合作的重點。當今，全球化進程不斷推進，尊重文明的多樣性，以文明交流超越文明隔閡，以文明互鑒超越文明沖突，并以文明共存超越文明優越，這對于全球教育治理體系重塑有重要的意義。 在全球化背景下，不同文明之間的沖突和碰撞必將更加激烈，只有在尊重文明差異性和多樣性，保證多種文明協同發展的狀態下，才能化解文明沖突。因此，構建包容性、協同性、共享性的全球教育治理體系就十分必要。全球教育治理具有經濟和文化雙重屬性，既能回應民族、國家、人類社會時代之需，也能回應人本身價值追求之需。教育可以豐富文化，促進相互理解，鞏固和平社會。團結人類共創文明和平的環境，既能實現發達國家進一步發展之需，也能實現發展中國家進步之需。保障全球教育治理體系發揮公益性，以正義為主，兼顧公共教育資源的提供與服務，同時使其符合全球教育治理體系基本運行的經濟效益。那么，在全球化時代，進行文明對話，促進人類思想相互借鑒，無論是在全球范圍還是較小的區域，全球教育治理體系都需要用類文明之光照亮人類社會，調配出最佳的全求教育治理策略。 4.類追求：全球教育治理體系重塑的價值旨歸 類追求是類主體行動的動力。全球教育治理體系重塑實質是對價值范疇的認同，其重點主要在于類主體對價值認同的追求，這種追求構成了全球教育治理體系的價值旨歸。人類歷史就是人類不斷追求一定目的的活動。自由自覺地改造世界是人類的本質，人類生命活動的綜合就是生活。人類對職業、收入、榮譽、地位的追求未必是最高的追求，但人類對自由的追求是歷史和現實的永恒主題。如果說人類的物質追求以生存為基本追求，是第一位的、有限的，那么人類的精神自由追求是永恒的追求，是第二位的、無限的，促進人類自由發展將是一切自由發展的類追求。因此，重塑全球教育治理體系建立在自由基石之上，人類自由是其深層基礎。 全球教育治理體系重塑歷程也是追求自由的過程，人類能擁有什么樣的和多大限度的自由仍然是探索之謎。消極自由和積極自由都是人類有尊嚴的生活實踐必不可少的。(14)消極自由力爭實現避免他者干涉或者妨礙自我自由，積極自由則以做自己的主人為宗旨，二者真實存在且無法回避。全球教育治理體系重塑須兼顧對兩種自由的追求，積極自由關注外在追求和內在追求的堅守和運用，消極自由則是實現全面發展的至達與完善。人類命運共同體理念內涵豐富，旨在從全人類共同追求出發，致力于建立平等互利、包容互惠、協同發展的新型國際關系，營造和平發展、合作共贏的國際環境，詮釋著全球性問題解決的“中國之治”，也是全球教育治理體系重塑的價值旨歸。 三、全球教育治理體系重塑的使命 全球教育治理體系具有公共治理體系的屬性，與其有共同的愿景，即通過調集與平衡整個人類社會的群體和資源，通過長期的歷史努力，不僅實現人類整體上的自由與發展，還要實現每一個體的自由與發展。(15)只有基于人類共同體的視角才能深刻理解全球教育治理體系的宏大作用和使命，才能重塑更加完善的治理體系并對全球教育治理實踐進行支撐。 1.和諧共存的教育治理主體 保障多元教育治理主體有序健康發展。全球教育治理主體超越了地緣空間，超越了以國家為核心的政治空間，由主權國家及其政府機構、政府間的國際組織、國際非政府組織和積極參與全球教育事務的其他組織和機構等多元主體組成的利益相互博弈又共同協作的宏觀組織。多元治理主體在治理體系中密切聯絡、協同配合，既提升了治理主體的智慧和支持作用，也提升了治理體系的實踐功能。這不但有利于破解從上到下的垂直權力的行使，而且能抑制機會主義從而形成治理主體和職能權力核心科學發展的能動力量，使全球教育治理體系形成適應發展需求的科學治理體系。 擴展多元教育治理主體參與模式。多元治理主體在超越空間進行權力的流通與交換過程中，在實現自我權力的同時還保留了其他主體權力，提供了教育治理主體和諧共存的權力空間，也實現了全球教育治理體系中的權力縱深發展。多元主體通過啟動治理主體協同合作，共同治理全球教育問題，實現全球教育共建共享，共同達成教育目標與利益共享，促進空間權力的流通與轉移，從而形成全球教育治理體系中良性互動的治理關系與和諧共存的治理主體。 推動多元主體在治理行動中開展合作博弈。多元治理主體在治理行動中有時團結協作，有時激烈競爭，競爭協作過程中產生規則，也就是“博弈”規則，它“為人類發生相互關系所提供的框架，它們完全類似于一個競爭性的運動隊中的游戲規則”(16)。就全球教育治理體系重塑來說，規則便是用來調節和約束多元治理主體對利益博弈的一種秩序規范。由于一方的利益實現與另外一方或多方的行為休戚相關，治理主體的多元性必然引發治理主體的博弈行為。“協和萬邦”是中華民族化解國家、民族、種族之間沖突的原則，“和而不同”應是最適當的國際社會治理原則。(17) 2.民主自由的教育治理旨趣 全球教育治理的核心是善治。不同利益訴求的充分表達、實現公共利益最大化是善治的精髓。不同治理主體在全球教育治理中不僅是自身利益的表達者，而且是多種利益的協商者和共同利益的捍衛者。多元主體、多元文化、多元訴求在教育領域交叉碰撞必然產生矛盾，矛盾未妥善解決，要么通過某一個節點集中大爆發，要么通過治理發展過程中不斷重塑、修正。在民主管理體制中，所有成員都能直接或間接參與決策的制定，所以民主管理是促進全球教育治理重塑的有效途徑。 人類的自由與解放是全球教育治理最高價值所在。在價值層面，全球教育治理體系始終有一個終極目的，就是實現人類的自由和解放。人類自由的實現，既是個體和人類社會長久永恒的主題，也是個多元復雜的路徑。由于人類個體差異和文明進化差異造就了文明、人文環境的復雜性，導致實踐路徑的多元化。透視實踐追求，可以清晰地顯現人類對自由與解放的共性追求。相關的教育資源、教育服務的提供，可以促進人類文明資源在全球范圍內以共同的理念引領人類實踐，是人類對自由與解放追求的物質保障和動力。 實現全球教育治理民主與自由是全球教育治理的價值定位。價值定位既為目標定位指明方向，也是目標的重要牽引力。不同于問題的多重指向，價值定位強調的是在價值分歧甚至沖突境遇中凝聚價值共識；對于全球教育治理而言，其價值定位應當統一于“人類民主與自由全面發展”，這一定位契合人類整體性、長遠性利益，需要人類世代不懈努力。全球教育治理體系屬于全球共生性存在的世界歷史的范疇，它是基于人類文明日益交流基礎上形成的。當下國際社會中任何民族、國家和個人的自我發展，都離不開其他民族、國家和個人“民主與自由發展”的進程，任何民族、國家及個人民主與自由的發展對其他民族、國家及個人的發展具有傳導性的內在關聯。人類對全球教育治理體系重塑價值定位的認同，有利于人類社會朝向和諧共生互利互惠的未來實現。從最高價值層面看，全球教育治理體系重塑價值旨趣的內涵是問題指向和價值定位的深度融合，也是最終實現全球教育治理民主與自由的愿景追求。 3.公平正義的教育治理規制 增強全球教育治理公平正義的價值觀。人類命運共同體公平與正義的價值觀是天下和諧、和順的前提，(18)通過文化理解和互信化解極端民族主義，尊重彼此特色文化價值，尊重多元文化，消除“文化入侵”的擔憂與誤解，契合多元治理主體的共同追求。公平正義的教育治理規制既有利于規范多元治理主體合作構建全球共同利益格局，也為多元教育治理主體交流提供了行為依據。尊重、欣賞各國不同文化并保留本土文化基因，使全球教育多元主體治理規制從文化壁壘中解脫，走向共享合作與公平正義的國際舞臺。公平正義的全球教育治理規制價值觀不是要否定民族、地區的本土獨特價值觀，而是從本質上認同以主權國家為核心的各自的價值觀，是公平正義的集中體現。 構筑整合體系的多元主體治理規制。規制兼有規范和制約之意，治理規制具有針對性強、可操作性強的特點，既包含對治理行為的助力與引導，也包含對有損治理行為的限制與約束。人類行為“帶有經過事先思考的、有計劃的、以事先知道的一定目標為取向的行為的特征”，“在地球上打下自己的意志的印記”(19)，這可能會對人類社會或自然界造成直接性或者間接性的巨大破壞，因而治理規制應成為全球教育治理體系重塑的核心策略。面對極其龐大且復雜的全球教育治理體系，抽絲剝繭確定全球教育治理策略，落實多元主體的責任與義務，規制多元治理主體的行為，對多元主體治理進行系統整合，實現多元主體治理正和博弈，努力構建協同合作的治理規制體系，實現治理的良好效果。 保持治理規制與治理主體自由張力的平衡。治理規制是教育治理體系的具體內容和規則形式，主要是對教育治理主體實施約束和規范功能。治理體系即秩序規范，治理主體自由是指主體在既有體系中的制度和規范框架內的有限權力空間。公平正義的教育治理規制構造了教育治理多元主體在教育領域的行為激勵結構，教育治理規制的成熟與完善是治理主體自由的遵循與依據，規制的重塑與變遷決定了教育發展嚴謹的方式，也是理解教育時代變革的出發點。制度重在激勵生活，生活不斷造就制度，以制度、規章、法律等形式對多元治理主體進行負面行為的制約和正面行為的肯定與引導，實現全球教育治理規制與治理主體自由的良性互動。 4.共建共享的教育治理場域 從文化維度共建和平發展的信息場域。和平發展的信息場域是一切共同體的治理工具。人類信息交流互動密切、頻繁，這勢必會產生文化沖突，基于價值體系、信仰、行為沖突將會變得越來越突出。全球蔓延的新冠疫情使人類更加清晰地認識到：氣候變暖、核武器擴散、能源短缺、貧困、教育等問題不是一個區域面臨的問題，而是關乎全人類的共同問題。人類認識到要充分發揮信息場域這一工具，共享和平發展的信息場域，把和平發展的價值觀融入信息化不斷深入、虛擬場域不斷拓展的全球教育治理體系中，是實現全球教育治理體系重塑的治理工具，也是全球教育治理體系重塑的愿景使命。 從利益維度共建和平發展的經濟鏈條。在全球場域內教育技術、信息共享，資本、人員流動，進一步加劇了國家之間相互依存的狀態，圍繞教育的國際合作，區域合作是多元主體間開展多元文化的教育合作。任何文化都有獨特的歷史繼承與傳承，都經歷了文化的積淀，特定的民族主流文化和文化載體都寄予著民族精神的歸屬和認同。用零和博弈貿易戰方式甚至脫鉤來追求本國經濟效益是短視近利之舉，既達不到效果又產生嚴重的損害。堅持和平發展價值觀，反對排外、無知、歧視、壓迫和暴力等，尊重異國主體，通過全球教育治理場域容納文化間的差異，尊重差異，倡導多元文化競爭追求和而不同，助力全球的經濟發展和人類民生改善，共建和平發展的全球經濟鏈條，助力全球教育治理體系重塑。 從現實維度共建全球安全環境。隨著經濟全球化深入發展，全球化傳導機制把人類居住的星球變成了“地球村”。命運共同體要求世界各國和全人類真正樹立一種同舟共濟、同甘共苦、同心同德的倫理意識，努力建構一種共生共贏共發展的價值模式和倫理關系。各國利益的高度相關、交融使不同國家成為同一命運鏈條上的利益主體，人們對全球安全也有了新的認識。“人類命運共同體”理念不斷推廣深化，并進一步與“一帶一路”倡議相融合，傳播共建、共享理念，全球教育領域的“小共”將是整個人類命運共同體中的重要、特殊的組成部分，其行動框架和價值取向應與人類命運共同體理念保持高度一致，承認和平發展場域是一切共同體的重要前提和基本條件，保持國際對話，化解沖突與矛盾，共享全球安全環境，是全球教育治理體系重塑的愿景使命。 四、全球教育治理體系重塑的行動路徑 全球治理體系種種弊端在抗擊此次新冠疫情過程中暴露無遺，全球化多元主體迫切需要立足于人類歷史拐點并對其治理體系給予深刻的審視，對機械的全球化進程觀和單一強制的治理體系予以重塑。(20)人類命運共同體提出了符合全球化發展的全球治理體系新構想，依此以人類命運共同體視角，積極規劃全球教育治理體系重塑的行動路徑，必將助力全球教育治理體系重構，也是全球治理體系形成動態變革的時代之需。 1.立足人類命運共同體生成歷史，形塑全球教育治理權威 一是樹立全球教育治理機制權威。全球教育治理體系屬于國際治理體系范疇，該體系的特征是權力分散于主權國家、政府間國際組織、國際非政府組織、全球公民社會以及跨國公司，它們在國際社會中能獨立地參與國際事務并在其中發揮相應作用。在百年未有之大變局下，多元主體圍繞利益和規制的博弈日趨激烈，在全球教育治理上應秉持人類命運共同體基本理念，各治理主體基于體系內專業委員會的知識權力提出相關治理方案從而形成多元主體合作的教育治理機制體系，世界銀行、二十國集團(G20)、世界貿易組織(WTO)和歐盟等國際和區域國際組織框架內的教育治理機制，形成重塑行之有效、權威的教育治理機制體系的合力。 二是樹立全球教育治理理念權威。回顧歷史，人文主義的道德和哲學呈現烏托邦的特點；以功利主義理論為基礎的全球教育治理呈現實用主義的特征。20世紀90年代初，UNESCO的理念又開始逐漸轉向科學人文主義。《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變?》一文提出，21世紀的教育應超越單純的功利主義觀點，教育和知識應成為國際社會集體努力的“共同利益”。人類命運共同體理念發展和深化了聯合國宗旨與原則，各國同心協力，必將共同創造人類的美好未來。從人類命運共同體生成歷史來看，只有到了真正的共同體階段，人類“共同利益”的美好愿望才可能實現。立足人類命運共同體的生成歷史，是樹立全球教育治理理念權威的行動路徑。 三是樹立規范治理主體行為法律權威。“有法可依”是現代社會治理不可或缺的一個重要環節。“要提高國際法在全球治理中的地位和作用，確保國際規則有效遵守和實施，堅持民主、平等、正義，建設國際法治。”(21)國際組織制訂特定法律程序的根本目的在于直接或間接影響會員國的法律和政策，沒有特定形式的落實機制、更沒有國內法那樣以強制力為后盾的約束力，抑或只是多元主體與制度之間關系的安排和期望，多具有社會契約性質，這對決議的提出者和實施者的契約精神具有極高的要求，而且每一項潛在的解決方案都取決于特定的歷史文化，新冠疫情凸顯了對治理工具質量和穩健權威性的絕對必要性。(22)國際社會應該審視最終契約的各項條款，重新界定并賦予其法律權威，完善教育治理立法缺陷，為樹立全球教育治理體系權威需深入推進法律的實施。 2.倡導人類命運共同體和合思想，革新全球教育治理理念 一是凝聚多元治理主體價值共識。價值共識是人類社會生存和發展的歷史產物，一直與人類的生存方式休戚相關。建立在自由、民主等單純觀念主義立場之上的全球治理體系價值共識旨在消除價值認知之間的客觀差異性，實現西方資本主義對全球性價值形態的“畸形”同質統一。這否定了多元治理主體對價值內涵理解的差異性，也否定了多元價值體系對價值訴求的差異性。人類命運共同體是多維度的理念，“和合”思想把全球治理的種種問題作為一個整體來加以考慮，注重平衡發達國家和發展中國家的利益，既尊重主權國家的權利，也注意維護國際社會的整體利益。人類共同價值超越了單一民族、國家或群體，是立足于人類生命存在和全球化生產方式的辯證領悟，是全人類追求和平、合作、自由等價值的共識追求。多元主體和平而理性的價值理解趨同，是對全人類核心利益的關切，也易于全球教育治理多元主體接受和認可，從而凝聚多元治理主體形成價值共識。 二是提升多元治理主體整體意識。多元治理主體整體意識根植于所在國家、民族文化的獨特性和不可替代性，人類社會要促進全球文化交流互鑒，世界上沒有任何一個國家或民族能創造出人類社會一切文化價值的標準文化產品。“推動文明交流互鑒，可以豐富人類文明的色彩，讓各國人民享受更富內涵的精神生活、開創更有選擇的未來。”(23)這種“天下為公”的治理觀造就了人類命運共同體包容性治理思想，對自己獨特的生存和發展方式有自覺自信，同時對與自己不同的文化方式抱有欣賞和肯定。“人類命運共同體本質上是交互型的共同體”(24)，這種包容性治理思想，是凝聚國際社會普遍共識正視全球化時代人類休戚與共的客觀事實，人類整體利益超越不同國家和民族之間各層次利益時，全球教育治理主體也必須擺脫以“民族—國家”為唯一依據的狹隘意識，重塑全球教育治理體系“總體性”發展的歷史視域，提升多元治理主體整體意識。 三是秉持“和合”治理理念。“和合”既是中華民族多元文化所整合的人文精神的精髓，也是世界各民族文化的基本精神。(25)“和合”理念富有極其深刻的哲學思維與中國智慧，體現了中華民族的價值追求與民族性格，是后疫情時代全球教育治理體系重塑的重要思想基礎與價值支撐。人類命運共同體思想既是“和合”理念所內含的人文精神的當代轉化，也是世界各民族文化可達成共識的基本精神和價值導向。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“把‘和合’的傳統理念付諸彼此相處之道，把修睦合作的薪火世代傳承下去”(26)。教育應成為人類的“共同利益”，為實現國際團結、責任分擔共同解決人類面臨的問題和挑戰做出應有的貢獻，積極推動構建人類命運共同體，促進全球教育治理體系變革，為世界和平與發展貢獻中國智慧。 3.洞悉人類命運共同體治理邏輯，重構全球教育治理機制 一是充分發揮全球治理制度體系的積極影響。“小智治事，大智治制。”后疫情時代的全球教育治理不再只是教育領域的職責，而是鑲嵌在全球治理制度體系當中，與社會、政治、經濟治理資源及其制度相關聯，這些領域可能以消極或積極的方式對全球教育治理產生影響。要構建相互融合、系統高效的全球教育治理機制。洞悉人類命運共同體理念，不難發現全球性問題頻發背后所隱藏的深層邏輯，盡管崛起的發展中國家在全球治理領域扮演著越來越重要的角色，但西方發達國家仍是全球治理機制制定與決策的主導力量，治理是將不合理的國際規則作為調整的對象，改變不公正秩序和不平等規則是探索全球教育治理機制的行動路徑。 二是完善以UNESCO為中心的多行為體互動機制。國家和國際組織通過參與、談判、協商的方式解決影響全人類的問題，這些行為主體與全球教育治理的行為主體互有重疊。主權國家開始借鑒其他國家的教育政策或教育模式對本國教育政策進行“交換”和“轉換”；世界銀行和經合組織等國際組織積極拓展教育領域的發展，歐盟推進歐洲地區的教育發展，還出現了眾多民間組織及私營商業組織等加入到全球教育領域。由于缺乏跨越地緣政治界限的國家權威，或者說“世界政府”，洞悉人類命運共同體的治理邏輯，使所有行為體的角色相互整合，防止走向分化甚至對抗，充分考慮所有行為體和利益攸關方的利益和訴求，發揮各主體獨特優勢，優化多層次行為體的互動機制，增加全球教育治理機制的包容性，完善以UNESCO為中心的多行為體互動機制。 三是提升全球教育治理中的制度性話語權。全球教育治理中對主權國家強弱角色的分類嚴重阻礙了弱勢行為體在全球治理中發揮積極影響。從形成于“二戰”后的全球政治秩序來看，發達資本主義國家牢牢地把控著國際政治秩序，即使是在2008年全球金融危機之后，在經濟領域遭受嚴重打擊，仍不愿意與新興國家和發展中國家分享政治制度話語權，霸權主義與保護主義導致全球治理體系不能動態地回應全球領域的問題。“把自己關進黑屋子，看似躲過了風吹雨打，但也隔絕了陽光和空氣”(27)，增設滿足新興市場國家和發展中國家實際需求的相關議程，提升其在全球教育相