基于“最小單位”教育政策形塑的理論追溯、框架重構(gòu)及其啟示

/基于“最小單位”教育政策形塑的理論追溯、框架重構(gòu)及其啟示【摘要】國外教育政策執(zhí)行研究在對權(quán)威工具主義線性政策分析的質(zhì)疑中，在21世紀(jì)出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)向，通過綜合話語理論、闡釋理論和話語制度主義理論對基于“最小單位”的教育政策形塑理論進行追溯，重構(gòu)了“闡釋話語行動”的教育政策形塑分析框架。遵循政策解構(gòu)與建構(gòu)的邏輯演進對框架進行解釋：話語位于教育政策形塑邏輯中的中心位置，一面指向闡釋，是執(zhí)行主體政策闡釋的重要方式；一面指向行動，是執(zhí)行主體在政策闡釋的基礎(chǔ)上將政策文本轉(zhuǎn)化為政策行動的重要基礎(chǔ)。并通過對政策闡釋所依托的意義脈絡(luò)分析，探析闡釋和行動的復(fù)雜影響因素，以此來完成對政策的解構(gòu)。同時，話語通過和觀念的互動，與政策及制度聯(lián)系起來，明確了教育政策在實踐場域中所經(jīng)歷的政策過程和制度階段，以此完成對政策的建構(gòu)。【關(guān)鍵詞】政策闡釋；政策話語；政策行動；教育政策；政策形塑

21世紀(jì)以來，國外教育政策執(zhí)行研究受“后實證主義”思潮的影響，出現(xiàn)了“語言轉(zhuǎn)向”“爭辯轉(zhuǎn)向”“議論轉(zhuǎn)向”“議論—批評”“闡釋分析”等新的研究視角。其中闡釋理論不同于之前以組織理論為主的教育政策執(zhí)行研究分析框架，將研究對象由之前的教育政策制定者、政府行政管理人員、學(xué)區(qū)負責(zé)人等轉(zhuǎn)向了教育政策實踐中的“最小單位”，即地方基層政策執(zhí)行者(校長、學(xué)科負責(zé)人、教師等)，為教育政策執(zhí)行研究提供了新的視角。英國著名教育政策研究學(xué)者斯蒂芬·鮑爾(StephenBall)認為，政策執(zhí)行者與政策之間并非執(zhí)行者執(zhí)行政策的單向度關(guān)系。一方面，教育政策因為校長或教師有選擇地執(zhí)行政策而呈現(xiàn)出實際發(fā)生的形態(tài)，從某種意義上說，他們是教育政策的最終“制定者”；另一方面，政策也制造了他們，政策使他們成為在學(xué)校中的樣子，政策使他們的身份得以清晰呈現(xiàn)。[1]基于“最小單位”的立場和其日常生活實踐的教育政策執(zhí)行研究不同于之前的教育政策研究思路，它將研究視角帶回地方基層執(zhí)行主體的真實的日常生活場景，是基于自然而然的行動邏輯，從他們的個人經(jīng)歷、專業(yè)知識及教育教學(xué)生活史等方面出發(fā)，來理解他們的日常行為及對某一項教育政策內(nèi)容的意義建構(gòu)，[2]他們在實踐場域中形塑著相關(guān)教育政策，但就更為具體的情境來說，其如何影響、形塑甚至是改造正在執(zhí)行的政策方案，還未取得實質(zhì)性的進展。[3]因而亟需從理論層面建構(gòu)基于“最小單位”的教育政策形塑分析框架，為從微觀層面的教育政策實踐分析提供必要的理論依據(jù)。 一、政策執(zhí)行研究中對權(quán)威工具主義線性政策分析的質(zhì)疑 傳統(tǒng)觀點認為教育政策執(zhí)行失敗的原因在于政策設(shè)計方面，解決辦法也局限于重新設(shè)計政策的執(zhí)行過程，以期望的結(jié)果重新調(diào)整政策目標(biāo)。科爾巴奇(Colebatch)等將其稱之為權(quán)威工具主義，政策的設(shè)計主要是為了解決某項具體的問題。從這個角度來看，政策制定對應(yīng)于一個周期，根據(jù)這個周期，權(quán)威的個人或政策制定者識別出問題，并且找到解決問題的可能方法，在選擇了最合理的行動方案后，決策者執(zhí)行這一方案，對執(zhí)行進行評估，如果問題未得到解決則需要重新設(shè)計策略，開展新的執(zhí)行過程，這是一種線性政策執(zhí)行理念。 通過傳統(tǒng)的線性政策執(zhí)行理念并不能捕捉到執(zhí)行過程的復(fù)雜性，近些年許多學(xué)者開始質(zhì)疑權(quán)威工具主義線性政策分析的觀點，認為它只關(guān)注政策設(shè)計的正式層面，而不考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境對政策制定的影響，[4]梅格·馬奎爾(MegMaguire)等人認為政策制定涉及解釋和語境重構(gòu)的創(chuàng)造性過程，也就是說，將文本轉(zhuǎn)化為行動，將政策理念抽象成語境化實踐。[5]詹姆斯·斯皮蘭(JamesSpillane)、布萊恩·賴澤(BrianReiser)等人探討了學(xué)校行動者對政策舉措的理解如何影響政策的執(zhí)行方式。[6]通過研究學(xué)校中的人如何理解政策信息及如何將政策信息轉(zhuǎn)化為實踐的方式，是研究教育政策舉措如何在地方情境中轉(zhuǎn)化的一種方法。希瑟·希爾(HeatherHill)對一些教師和學(xué)生如何利用傳統(tǒng)的數(shù)學(xué)概念來理解加州新的數(shù)學(xué)課程改革的實證研究發(fā)現(xiàn)，教師和學(xué)生將新數(shù)學(xué)課程觀念和舊的數(shù)學(xué)課程改革觀念混合容易對新的改革引起誤解，造成更多的混亂，從而阻礙新課改的實施。[7]辛西婭·科伯恩(CynthiaCoburn)的研究展示了一組教師如何利用他們自己的參考框架來理解教育政策，發(fā)現(xiàn)教師對政策的理解是一個特定的過程，從而導(dǎo)致特定的課堂實踐。[8] 教育政策執(zhí)行中的人、政策和情境是復(fù)雜交織的動態(tài)過程，不能用線性的方法簡單看待，并非一旦啟動政策，就能夠按照預(yù)期執(zhí)行。布麗奇特·斯密特(BrigitteSmit)指出，除非將教師視為教育體系的一部分，從其社會歷史背景和主觀現(xiàn)實來理解他們構(gòu)建、過濾、調(diào)解和塑造教育實踐，而不是將其視為被動地接受政策，否則依然難以解開政策執(zhí)行的真正過程。[9]鮑爾等人認為，不同的人根據(jù)歷史經(jīng)驗、價值觀、目的和利益的不同對于政策的闡釋也不盡相同，政策制定者沒有辦法控制政策文本在執(zhí)行中的含義，因為部分政策文本在執(zhí)行過程中將會被拒絕、挑選、忽略或者誤解。[10]毫無疑問，政策的執(zhí)行對學(xué)校行動者們在知識、技能和態(tài)度方面提出了若干要求，對政策的闡釋是根據(jù)個人的、主觀的參考框架創(chuàng)建的。 以往許多政策執(zhí)行研究探討如何將政策付諸實踐，通常被視為使政策發(fā)揮作用的“自上而下”或“自下而上”的過程模式，這些研究將政策與執(zhí)行之間相互割裂。事實上，政策過程是一個相對復(fù)雜的動態(tài)的非線性過程，[11]即便是定義最明確的政策項目在實施過程中也不可能與制定者的愿景完全一致。權(quán)威工具主義的線性政策分析并不能全面揭示政策由文本到行動的“黑箱”過程，因此受到了學(xué)者的質(zhì)疑。 二、基于“最小單位”的教育政策執(zhí)行研究的興起 隨著20世紀(jì)80年代社會科學(xué)中“闡釋性轉(zhuǎn)向”的流行，教育政策執(zhí)行研究中開始出現(xiàn)闡釋性的研究視角，它并不是否定權(quán)威工具主義的研究成果，而是基于其研究成果上的一種超越，轉(zhuǎn)變了以組織或組織間關(guān)系等相關(guān)因素為主的教育政策執(zhí)行研究，將研究對象聚焦在組織中的個人層面，特別是政策執(zhí)行中的“最小單位”對于政策內(nèi)容和目標(biāo)的闡釋方面，突破了僅僅將政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)進行對比從而判斷政策執(zhí)行是否成功并提出相應(yīng)政策建議的局限。 闡釋視角的政策執(zhí)行研究以德沃拉·亞諾(DvoraYanow)和斯皮蘭為代表。在對權(quán)威工具主義的批判聲中，亞諾提出了闡釋視角，斯皮蘭對闡釋視角又做了進一步的發(fā)展。 (一)德沃拉·亞諾政策執(zhí)行研究的闡釋視角 亞諾首先提出了政策執(zhí)行的文化視角，然后又將其升華為闡釋視角。她在1987年的《邁向政策執(zhí)行研究的文化視角》(TowardaPolicyCultureApproachtoImplementation)一文中提出了以不同的方式去解釋政策執(zhí)行問題的文化視角，強調(diào)政策內(nèi)容意義的闡釋及其共享性、融洽性和沖突性，強調(diào)不同意義表達的互動以及對政策執(zhí)行行為的不斷重新闡釋。這一視角試圖對執(zhí)行者的政策行為及意圖作出與組織理論視角不同的理解和闡釋：主要關(guān)注對政策意圖的多重解釋，并將發(fā)現(xiàn)和理解解釋的多樣性和表達性行為所隱藏的真實意見作為政策執(zhí)行研究的主要任務(wù)。[12] 1993年，亞諾在《政策意義的傳達：作為闡釋和文本的執(zhí)行》(TheCommunicationofPolicyMeanings：ImplementationasInterpretationandText)一文中將政策執(zhí)行的文化維度升華為闡釋理論，闡釋理論突破了文化維度僅對政策意圖多重解釋的關(guān)注，將更廣泛的社會行為的意義以及不同行動者對社會意義的闡釋作為關(guān)注點，主要分析不同的執(zhí)行者是如何闡釋政策信息以及這些闡釋是如何影響政策執(zhí)行過程的。具體來說，執(zhí)行者、執(zhí)行機構(gòu)人員或其他利益相關(guān)者可以對政策語言、立法意圖或執(zhí)行行動進行闡釋，這些闡釋可能彼此不同，也可能與政策制定者的意圖不同，這些多重闡釋可能促進或阻礙政策執(zhí)行。[13] (二)詹姆士·斯皮蘭對政策執(zhí)行闡釋視角的發(fā)展 2002年斯皮蘭在《政策執(zhí)行與認知：重構(gòu)與重新定位執(zhí)行研究》(PolicyImplementationandCognition：ReframingandRefocusingImplementationResearch)一文中基于闡釋視角提出了認知分析框架，在研究政策執(zhí)行者如何理解和闡釋政策及如何進行政策意義的建構(gòu)方面提供了詳細的分析思路。斯皮蘭認為，將政策執(zhí)行失敗看作是執(zhí)行者能力缺乏或有意忽視政策的觀點忽視了感知過程的復(fù)雜性，感知過程是非常活躍的闡釋過程。他從認知學(xué)角度指出，人們通過利用他們先前的知識和經(jīng)驗來建構(gòu)新的理解；[14]從社會心理學(xué)角度指出，感知過程受社會、文化背景的影響。[15]他還對地方基層政策執(zhí)行者(學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)區(qū)學(xué)科專家、校長、教師)如何闡釋和執(zhí)行《國家科學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)》，[16]對美國五個學(xué)區(qū)的地方基層政策執(zhí)行者如何對數(shù)學(xué)教育改革政策進行闡釋和執(zhí)行[17]進行了深入的分析。基于此，斯皮蘭建構(gòu)了教育政策執(zhí)行的認知框架：執(zhí)行者先前的知識、執(zhí)行者對同樣信息的不同闡釋、執(zhí)行者可能將新想法誤解為熟悉的想法從而阻礙改革、執(zhí)行者可能只關(guān)注政策的表面特征而忽視對深層關(guān)系的關(guān)注；執(zhí)行者傾向于作出與他們先前的信仰和價值觀一致的闡釋、執(zhí)行者的自我情感與他們是否采取改革態(tài)度相聯(lián)系；執(zhí)行者所處的社會環(huán)境、執(zhí)行者的社會互動、執(zhí)行者所處的組織環(huán)境、非正式共同體、歷史情境等。[18] 闡釋理論將研究視角從教育政策研究的權(quán)威工具主義，轉(zhuǎn)變到聚焦在地方基層政策執(zhí)行者這一“最小單位”對于政策內(nèi)容的意義闡釋方面，為教育政策執(zhí)行研究開辟了一條新的研究路徑。雖然亞諾提出的闡釋理論強調(diào)了政策內(nèi)容傳達的政策意義的多樣性，但是沒有詳細地論述政策執(zhí)行者是如何理解和闡釋政策所包含的多種意義的。斯皮蘭等人對該理論進行了進一步的擴充，強調(diào)從微觀視角入手，更加具體地分析了執(zhí)行者闡釋政策內(nèi)容及建構(gòu)政策意義的過程，豐富了教育政策執(zhí)行研究的微觀理論，但是忽略了對執(zhí)行者的行動分析，并未將執(zhí)行者對教育政策的闡釋與政策和制度聯(lián)系起來，不能夠很好地判斷政策執(zhí)行的結(jié)果。 三、基于“最小單位”教育政策形塑分析的理論追溯 闡釋必須依托于主體的話語，因此，對于教育政策形塑的分析需要以話語為依托，來理解不同的執(zhí)行主體對于政策的多重闡釋。此外，政策研究也需要重視執(zhí)行者的政策行動，且對于政策行動的分析需建立在政策闡釋的基礎(chǔ)上，只有這樣才能夠全面揭示政策從文本到行動的復(fù)雜過程。因此，圍繞“話語”進行理論追溯，最終將話語理論、闡釋理論和話語制度主義理論作為理論基礎(chǔ)，從學(xué)理層面為基于“最小單位”教育政策形塑分析框架的重構(gòu)奠定理論基礎(chǔ)(參見圖1)。 圖1基于“最小單位”教育政策形塑的理論基礎(chǔ) (一)話語理論 鮑爾對政策概念界定時提出了兩種不同的理解：“作為話語的政策”和“作為文本的政策”。“作為話語的政策”指出要關(guān)注相關(guān)政策是如何通過真理和知識的生產(chǎn)行使其權(quán)力的，并將這一過程視為“話語”，它規(guī)定人們可以說什么、想什么，還規(guī)定說話者的身份、時間以及說話者的權(quán)威性，我們的主觀意圖、表達、知識、權(quán)力關(guān)系都是由話語建立、提供的，話語既能夠作為理解政策的工具，又能夠視為權(quán)力的實際影響力。[19] 所謂話語(Discourse)，指的是對主題或者目標(biāo)的談?wù)摲绞剑谡Z、文字以及其他的表述方式，它根源于人們的生活方式和文化習(xí)慣，但同時也影響著人們的生活方式和文化習(xí)慣。[20]米歇爾·福柯(MichelFoucault)對話語概念及其分析方法的普及作出了巨大的貢獻，話語概念的流行可以部分地歸功于這種影響。逢“話語”必談福柯是現(xiàn)代學(xué)者對福柯貢獻的肯定與贊譽，他的重點在于人文科學(xué)的話語結(jié)構(gòu)，他關(guān)于話語的觀點可以被轉(zhuǎn)移到所有類型的話語之中。諾曼·費爾克拉夫(NormanFarirclough)在對包括福柯在內(nèi)的前人進行批判的基礎(chǔ)上提出了將帶有社會—理論意義的話語和以語言學(xué)為方向的話語分析中的、具有“文本相互作用”意義的話語結(jié)合起來，以期為研究社會和文化變化之話語向度提供一個豐富有力的源泉。[21] 費爾克拉夫建構(gòu)的關(guān)于話語的社會理論對于社會科學(xué)研究，特別是對于社會變化研究是合適的，他關(guān)于話語這一術(shù)語的討論包含三個向度：文本、話語實踐和社會實踐。文本維度主要關(guān)注文本的語言分析，他建構(gòu)了文本分析的框架：詞匯、語法、連貫性、文本結(jié)構(gòu)、力量、連貫性、互文性。話語實踐維度主要關(guān)注文本生產(chǎn)和解釋過程的性質(zhì)，如什么類型的話語被利用了，它們又是怎樣結(jié)合的。社會實踐維度主要關(guān)注社會分析方面的問題，如話語事件的機構(gòu)和組織環(huán)境，話語事件如何構(gòu)成話語實踐的本質(zhì)，如何構(gòu)成話語的建設(shè)性或建構(gòu)性效果等。[22]費爾克拉夫指出，一方面，話語是被社會結(jié)構(gòu)所構(gòu)成，并受到社會結(jié)構(gòu)的限制，受制于社會層次上的階級，受制于諸如法律或教育等特殊機構(gòu)所特有的關(guān)系；另一方面，話語在社會意義上是建構(gòu)性的，它有助于社會結(jié)構(gòu)的所有方面——這些方面直接或間接地構(gòu)成或限制話語——的建構(gòu)：它本身的規(guī)范和習(xí)俗及其背后的關(guān)系、身份和機構(gòu)。[23] 隨著人文社會科學(xué)對語言、對話、文字材料的研究關(guān)注，政策研究領(lǐng)域也開始了政策話語(Policydiscourse)的研究。學(xué)者們對政策話語的研究主要集中在政策形成過程和政策產(chǎn)出兩個方面。對于政策形成過程的研究，旨在了解政策話語在政策過程的各個階段中所扮演的角色及地位。比如，約翰·金登(JohnKingdon)研究了話語如何形成了決策者及社會大眾對問題的重視程度與認知(即問題界定)，進而影響了該問題是否會進入政府議程(Governmentagenda)；[24]安耐·施耐德(AnneSchneider)和海倫·英格拉姆(HelenIngram)在其研究中指出，不同的政策話語可能影響著政策制定過程中的各個政策要素彼此間的連接方式，或?qū)δ繕?biāo)群體的行為有不同的假定，進而影響了政策的設(shè)計或政策工具的選擇。[25]在政策產(chǎn)出方面，學(xué)者們基于話語的合理性與政策產(chǎn)出的品質(zhì)有直接因果關(guān)聯(lián)的假設(shè)將研究重點放在了話語本身，以期建立檢驗政策話語合理性的標(biāo)準(zhǔn)，指明有效政策話語的構(gòu)成條件，探討話語情境、話語場域、話語規(guī)則等因素與政策產(chǎn)出的關(guān)系，旨在論證支撐話語的理由及知識的充分、合理程度對政策本身信度和效度有一定的影響，強調(diào)互動或溝通合理性對制定完善的政策及落實民主政治理念的重要性，[26]并試圖建立引導(dǎo)有效且合理的政策話語的指導(dǎo)原則。[27] (二)闡釋理論 闡釋(Hermeneutics)理論由19世紀(jì)的理論家弗里德里希·施萊爾馬赫(FriedrichSchleiermacher)建立，他將詮釋的對象從之前的《圣經(jīng)》、“羅馬法”等特殊文本擴展到了所有的文本，文本的真實含義不是它“看上去”直接向我們所說的，正相反，它的意義必須通過對它所產(chǎn)生的歷史情境或生活環(huán)境的嚴格準(zhǔn)確的重建才能被發(fā)現(xiàn)。[28]狄爾泰將其作為人文科學(xué)的普遍方法論，并建立了古典闡釋學(xué)，他把文本或活動的意義等同于其作者的主觀意圖，從作為歷史內(nèi)容的文件、活動等出發(fā)，理解的任務(wù)就是恢復(fù)這些文件、活動所暗示的本來的生活世界，并如同他者(原作者或歷史的當(dāng)事人)理解自己一樣地理解他們。[29]20世紀(jì)60年代，埃里克·赫希(EricHirsch)在胡塞爾(Husserl)的意向性理論(Intentionalisttheory)的基礎(chǔ)上提出了文本闡釋理論，胡塞爾將意義指定為由作者意圖決定的無言的行為，它永久固定于一系列的代碼中，也可以經(jīng)由同樣的代碼系統(tǒng)解釋。[30] 主要的闡釋哲學(xué)家之一伽達默爾(Gadamer)認為闡釋過程不僅具有文本解釋的特征，而且具有一般意義上的人類感知創(chuàng)造過程。[31]他提出的關(guān)于闡釋的觀點把闡釋者對于歷史的參與作為中心環(huán)節(jié)，理解并不是重建而是調(diào)解，其本質(zhì)是把過去的意義置于當(dāng)前情境的一種調(diào)節(jié)或翻譯，理解本身不能作為一種主觀性的活動，而應(yīng)該被視為一種轉(zhuǎn)換的活動，在這種活動中過去和當(dāng)前不斷地交互調(diào)解。[32]施萊爾馬赫和狄爾泰的闡釋學(xué)本質(zhì)上是一種重建的闡釋學(xué)，它把文本的語言看作代表隱藏在文本背后的東西的密碼(如創(chuàng)造性的個性或作者的世界觀)。伽達默爾則與此不同，他將注意力放在文本本身的主題上，也就是說將注意力放在文本對于后代的解釋者說些什么上。[33] 教育政策研究中的闡釋(Interpretation)視角自20世紀(jì)80年代之后逐漸興起，強調(diào)從微觀視角出發(fā)，關(guān)注政策意義、政策認知(或解釋)共同體，以及對政策相關(guān)要素進行多重意義解釋的可能性。在政策研究中闡釋學(xué)的方法強調(diào)關(guān)注與政策文本相關(guān)的所有文本，例如立法記錄、機構(gòu)信函、年度報告、委員會會議記錄等；報紙也是重要的數(shù)據(jù)來源，它作為采訪的替代品能夠提供行動者在當(dāng)時的觀點和情感，特別是在研究者不在場的時候；與政策內(nèi)容或執(zhí)行機構(gòu)法案相關(guān)的已建空間——其設(shè)計和建筑材料以及家具和裝飾等，也是意義闡釋的一種角度。[34]亞諾指出，人類建構(gòu)意義，闡釋他人投射的意義，向別人傳達意義并與對方分享意義，我們的行動總有特定的意圖，我們也不斷闡釋著他人的行動，我們試圖理解這個世界，我們就是建構(gòu)意義的生物，人的這些屬性也在政策過程中表現(xiàn)出來，對于特定的教育政策問題，不同的人會有不同的理解和認知，并形成不同的“闡釋社群”(Interpretivecommunity)。[35]這些闡釋背后都體現(xiàn)著行動者賦予政策問題的意義和意圖，我們也就需要一種政策研究的取向，來解讀這些意義和意圖究竟是什么，以及為何在特定的政策文本或脈絡(luò)情境中得以彰顯。[36] (三)話語制度主義理論 話語制度主義(Discursiveinstitutionalism)是新制度主義(NewInstitutionalism)中的一種，彼得·霍爾(PeterHall)和羅斯瑪麗·泰勒(RosemaryTaylor)在1996年總結(jié)了政治學(xué)中的三種新制度主義，即歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義，[37]此三種新制度主義都具有潛在的結(jié)構(gòu)主義特質(zhì)，忽視行為者策略選擇的自主權(quán)利。[38]2001年，比較政治經(jīng)濟學(xué)者約翰·坎貝爾(JohnCampbell)與奧夫·佩德森(OvePederson)在對這三種新制度主義的批判下將“觀念”與“行為者”帶到制度研究之中，成為矯治過去新制度論缺陷的良方。[39] 波士頓大學(xué)教授維維恩·施密特(VivienSchmidt)首先提出將話語制度主義與新制度主義的三個流派相連接，稱其為新制度主義的第四個流派，[40]并在報告《給和平一個機會：調(diào)和四個(不是三個)“新制度主義”》(GivePeaceaChance：ReconcilingFour(NotThree)"NewInstitutionalisms")中指出，話語制度主義是對歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義的補充，而不是代替它們或形成競爭關(guān)系。[41]她認為將話語置于制度分析的框架中，一方面能夠彌補傳統(tǒng)新制度主義對于解釋制度變遷過于靜態(tài)的缺陷，另一方面通過將話語納入制度研究，可讓制度研究回歸到行動者中心，經(jīng)由行動者的話語分析，使制度理論能更有效地由行動者通過語言和話語所引發(fā)的內(nèi)生式變遷給與更具說服力的說明。[42] 話語制度主義認為制度既是給定的，也是變動的。之所以是給定的，是因為行動者的思考、言語和行動以及行動者之間的互動，都是在某個給定的制度下作出的；之所以是變動的，是因為制度是行動者的思想、言語和行動，尤其是行動者之間互動的一個結(jié)果，它既是約束行動者的結(jié)構(gòu)，也是這些行動者創(chuàng)造和改變的被構(gòu)建物。[43]行動者是有感知、有思想的，他們的思想以及別人的思想都會影響他們的行動，他們之間永不停止的互動不停地塑造著制度。施密特在其研究中指出，話語既是觀念或“文本”(說了什么)，也是語境(說的地點、時間、方式和原因)；既指涉結(jié)構(gòu)(在何地點以何方式說了什么)，也指涉能動性(誰向誰說了什么)。[44] 話語制度主義重視觀念和話語的互動作用，認為政策成功與否的關(guān)鍵在于觀念和話語的互動。觀念具有二重性，即認知性觀念(Cognitiveideas)和規(guī)范性觀念(Normativeideas)。認知性觀念闡明“是什么、做什么”，為行動者提供指導(dǎo)方針和行動規(guī)定，基于利益的邏輯和必要性來評價政策和程序。規(guī)范性觀念闡明“好或壞、應(yīng)該或不應(yīng)該”，注重政策、程序與哲學(xué)的一致性，將價值觀嵌入到政治行為中并影響政治的合法化。[45]這兩種觀念通過話語這一機制來發(fā)揮作用，與行動者的行動產(chǎn)生互動從而構(gòu)建制度。話語制度主義將話語分為協(xié)調(diào)性對話(coordinativediscourse)和溝通性對話(communicativediscourse)。協(xié)調(diào)性對話的交流主體是政策行動者，以政策建構(gòu)的個人和團體為中心，他們按照自身的政策和程序理念制定和解釋政策，這些共同的理念構(gòu)成了這一群體共同行為和身份的基礎(chǔ)；溝通性對話的范圍較廣，既包括提出自己的政策，希望形成公眾輿論以尋求其政治理念的合法化，也包括通過各種途徑對政府制定的政策進行回應(yīng)、辯論等。[46]話語制度主義通過觀念和話語的交互性，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性制度制約與行動者主體能動性的統(tǒng)一。[47] 四、基于“最小單位”教育政策形塑分析框架重構(gòu) 基于上述分析，本研究重構(gòu)了基于“最小單位”的“闡釋話語行動”教育政策形塑分析框架(參見圖2)。遵循著政策解構(gòu)與建構(gòu)的邏輯演進對分析框架進行解釋：一方面，通過對“最小單位”的批判性話語分析和意義脈絡(luò)分析來考察其對政策的解構(gòu)；另一方面，通過對教育政策所處的政策過程和制度階段分析來考察其對政策的建構(gòu)。具體而言，以話語理論為基礎(chǔ)，通過對“最小單位”執(zhí)行者的話語分析，明確其在教育政策闡釋時運用的話語類型有哪些，形成了什么樣的話語秩序，以此來把握其對教育政策的政策闡釋；以闡釋理論為基礎(chǔ)，從政策闡釋的意義脈絡(luò)角度來分析如此進行政策闡釋的深層原因，以及在闡釋的基礎(chǔ)上采取的政策行動，從而揭示其對政策的解構(gòu)；以話語制度主義理論為基礎(chǔ)，將話語與政策、制度相聯(lián)系，分析該政策目前所處的政策過程和經(jīng)歷的制度階段，從而揭示其對政策的建構(gòu)。該分析框架既是對教育政策研究中闡釋轉(zhuǎn)向的進一步探索，又豐富了政策執(zhí)行研究中微觀層面的理論視角。 (一)教育政策的解構(gòu)：批判性話語與意義脈絡(luò)分析 首先，費爾克拉夫的話語實踐維度關(guān)注文本生產(chǎn)和解釋過程中的話語類型與話語秩序。政策話語研究中采用批判取向的研究者們認為，研究應(yīng)該主要放在對于政策話語的目的而非政策話語本身上。政策過程中話語主要有三個目的：第一，建構(gòu)的目的，建立一個系統(tǒng)化的原則與規(guī)則即政策秩序，以規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)運作的秩序及系統(tǒng)成員的行為；第二，解構(gòu)的目的，某一話語的形成是為了揚棄與修正原來的政策秩序或者是建立一套新的政策秩序；第三，強化建構(gòu)的目的，增加既有政策秩序的存在正當(dāng)性，維持其對系統(tǒng)內(nèi)成員的控制力。[48]批判性話語分析通過對話語實踐的分析，在話語與社會意識形態(tài)和權(quán)力之間架起了一座橋梁，將語言特征與社會更廣泛的過程、機制和關(guān)系聯(lián)系起來。[49]批判取向的政策話語研究關(guān)注話語究竟在于復(fù)制日常生活還是解構(gòu)與超越日常生活，批判和闡釋本身也包含著某種邏輯上的關(guān)聯(lián)——闡釋往往會揭示出既有政策思維的局限，批判建立在對政策群體意義世界的理解基礎(chǔ)上，批判還反過來影響著闡釋。[50] 圖2基于“最小單位”的教育政策形塑分析框架 以話語理論為理論基礎(chǔ)，借鑒費爾克拉夫的話語實踐維度以及政策話語研究中的批判取向，將基層政策執(zhí)行者在政策闡釋中的話語作為重點，通過批判性話語分析，把握其在教育政策闡釋時所運用的話語類型以及形成的話語秩序如何影響教育政策的解構(gòu)，是教育政策形塑框架分析的首要環(huán)節(jié)。 其次，要想全面地把握“最小單位”執(zhí)行主體政策執(zhí)行的過程，就需要對政策闡釋的意義脈絡(luò)進行分析。教育政策研究中的闡釋視角強調(diào)從微觀視角出發(fā)，關(guān)注政策意義、政策認知(或解釋)共同體，以及對政策相關(guān)要素進行多重意義解釋的可能性，以全面揭示政策從文本到行動的復(fù)雜過程。政策執(zhí)行過程不是一個盲目遵循指令而行動的過程，執(zhí)行失敗也絕非僅是(或根本不是)執(zhí)行者的抵制或能力不足，這其中涉及大量的“意義建構(gòu)”成分，執(zhí)行者既有的知識、經(jīng)驗、對行動所持有的各種信念及所處的制度情境，都對執(zhí)行行為有莫大影響。[51] 有學(xué)者指出，人們在建構(gòu)關(guān)于社會生活的意義過程中需要依托相應(yīng)的意義脈絡(luò)(Meaningcontext)來進行，意義脈絡(luò)是指每個人在人生經(jīng)驗中會為“未來”設(shè)置無數(shù)獨立的“計劃”，但人類會運用他的反省能力把多個獨立的“計劃”、“行動”(包括已實現(xiàn)、實現(xiàn)中和計劃實現(xiàn)的行動)加以綜合而構(gòu)成一個“輪廓”(Configuration)或“脈絡(luò)”(Context)，具體包括：“個人主觀意義脈絡(luò)”(即由過往生活中的各種知識、經(jīng)驗以及當(dāng)下處境所構(gòu)成的個體賦予生活和行動意義的情境)、“人際互動情境脈絡(luò)”(人們在面對面的交往中基于語言、文化而逐漸形成的為共同生活賦予意義的脈絡(luò)情境)、“社會制度情境脈絡(luò)”(為相隔甚遠、素未謀面的同時代人的共同生活和行動賦予意義的脈絡(luò)情境)。[52]在政策過程的每一階段，都將面對政策的不同解釋，以及“對解釋的解釋”現(xiàn)象的存在，這些對政策的表達和再表達不斷地滋長，使人們普遍感到困惑，人們可以對政策意義作出各種各樣(甚至相反)的解讀，[53]并在此基礎(chǔ)上采取相應(yīng)的政策行動。 以闡釋理論為理論基礎(chǔ)，基于“最小單位”執(zhí)行主體的微觀視角，在厘清政策闡釋的基礎(chǔ)上，通過對政策闡釋所依托的意義脈絡(luò)分析，可以明確影響政策闡釋的深層因素，并且考察“最小單位”執(zhí)行主體在政策闡釋的基礎(chǔ)上采取的政策行動，是教育政策形塑框架分析的中心環(huán)節(jié)。通過批判性話語分析和意義脈絡(luò)分析，可以全面揭示“最小單位”在教育政策形塑中對政策的解構(gòu)。 (二)教育政策的建構(gòu)：政策過程和制度階段的分析 首先，政策從產(chǎn)生就是一個動態(tài)變化的過程，不論是外在環(huán)境的轉(zhuǎn)變、政策參與者成員的重組及彼此間權(quán)利平衡關(guān)系的改變，抑或是政策精英或利益相關(guān)者偏好及需求的轉(zhuǎn)移，均在政策過程中反復(fù)發(fā)生。林水波和王崇斌將政策過程分為政策終結(jié)、政策成長、政策演化和政策接續(xù)四種形式。其中政策終結(jié)是指政策解構(gòu)的過程，即在原本政策的系統(tǒng)化原則崩潰之后，并沒有通過再建構(gòu)的過程建立新的系統(tǒng)化原則，即原有的政策遭到揚棄而新的政策沒有出現(xiàn)；政策成長是指沒有解構(gòu)的出現(xiàn)，而是在現(xiàn)有政策秩序保存的前提下，另行建構(gòu)一套新的政策原則，而與原本的政策共同發(fā)揮作用；政策演化是指解構(gòu)和重構(gòu)均未出現(xiàn)，現(xiàn)有的政策只是依照適應(yīng)的邏輯進展；政策接續(xù)是解構(gòu)和重構(gòu)的過程依次出現(xiàn)于政策過程中，一個先前的政策由后續(xù)新的來取代，但其所要解決的是同樣的問題，所要服務(wù)的是相同的對象。可以用表1來簡單地表示這四種形式。[54] 政策是一個不斷解構(gòu)和建構(gòu)的過程，某一項政策在完成建構(gòu)階段后，在后續(xù)的發(fā)展中，解構(gòu)的過程與建構(gòu)的有無及彼此間的相互作用將會影響政策從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N狀態(tài)。[55]基于此，可以通過對“最小單位”執(zhí)行主體的話語解構(gòu)來與政策過程進行關(guān)聯(lián)，以明確教育政策所處的政策過程。 其次，話語制度主義能夠揭示政策是如何通過行動者的觀念和話語間的互動被制度化，并經(jīng)歷了怎樣的制度階段。施密特根據(jù)哈貝馬斯交往的觀點將對話分為協(xié)調(diào)性對話和溝通性對話，協(xié)調(diào)性對話主要發(fā)生在政策行動者之間，溝通性對話主要發(fā)生在政策行動者與公眾之間。[56]觀念確認后只有通過人際間的話語互動方式才能傳達至其他人，獲得集體性共識與實踐。[57]話語制度主義將觀念與話語納入制度分析中，分析話語是如何被政策執(zhí)行者傳達以及如何被進一步制度化等問題。[58]話語制度主義強調(diào)制度建構(gòu)的動態(tài)機制為觀念與話語中的權(quán)力，話語權(quán)力可以分為三大類型：通過觀念行使權(quán)力(powerthroughideas)、越過觀念行使權(quán)力(poweroverideas)、在觀念中行使權(quán)力(powerinideas)。通過觀念行使權(quán)力強調(diào)新政策觀念話語的說服過程，此類型的話語權(quán)力運用在于說服其他行動者接受一個特定或新的政策觀念和價值話語；越過觀念行使權(quán)力的觀點類似于政治學(xué)傳統(tǒng)的強制力的權(quán)力觀點，強調(diào)行動者擁有界定什么樣的話語值得被考慮、什么樣的話語不值得一提等權(quán)力，這種權(quán)力運作模式具有排他性和強制性，該如何建立起特定的話語權(quán)力并排除其他話語觀點，必須檢視行動者所建立起的話語擴散(diffusion)機制，如自上而下或自下而上的擴散；在觀念中行使權(quán)力強調(diào)一個特定的概念或話語被制度化、結(jié)構(gòu)化成為一般行動者日常生活思考與行為的依據(jù)，并產(chǎn)生制度路徑依賴效果，使制度變遷的可能性降低。[59]從一個新的政治理念到成功地建立制度化功能，是政治行動者彼此相互溝通、說服、折中的過程，在這個過程中，并不是一個新的政治理念被推出來就會被社會所接受，而是新的政治理念通過觀念和話語背后的權(quán)力不斷運行，最終達到政策合法化的目的。 從話語與政策和制度的角度出發(fā)，在對“最小單位”執(zhí)行者的政策闡釋和政策行動分析以及所處的意義脈絡(luò)分析的基礎(chǔ)上，探析話語與政策和制度的關(guān)系，是教育政策形塑框架分析的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以明晰教育政策形塑的政策過程以及經(jīng)歷的制度階段，全面揭示“最小單位”在教育政策形塑中對政策的建構(gòu)。 五、基于“最小單位”教育政策形塑分析框架的啟示 權(quán)威工具主義的線性政策分析將政策執(zhí)行與政策制定過程相互割裂，并默認政策執(zhí)行者能