公共事業管理-新冠疫情背景下政府支持中小企業發展的公共政策研究-以北京市為例

公共事業管理-新冠疫情背景下政府支持中小企業發展的公共政策研究—以北京市為例摘要隨著經濟的發展，市場經濟體制不斷完善，中小企業的發展不斷壯大。中小企業對于國民經濟的發展具有重要作用，首先，中小企業的快速發展可以起到穩定就業的作用，中小企業中勞動密集型企業占主要部分，這些勞動密集型企業都需要大量的勞動力，在一定程度上擴大了就業渠道，增加就業人員，有利于社會的和諧穩定。其次，中小企業可以搞活經濟活力，是經濟發展的重要動力，由于中小企業數量眾多，分布廣泛，企業的管理成本低，市場應變能力強，中小企業已成為地方政府財政收入的主要來源。然而，2020年春節前夕，一場突如其來的疫情打破平靜，受新冠疫情的影響，武漢封城，全國各地先后進入一級應急狀態，為了疫情防控工作，政府采取了暫停公共交通、延長企業復工時間、嚴控人員隨意流動等措施，疫情對于中國經濟發展和人民生活造成了嚴重影響。特別是規模小、融資難、抗風險能力低的中小企業，受疫情影響，中小企業的發展步履維艱。鑒于中小企業在國民經濟發展中的重要地位及其面臨的現實困境，如何建立針對中小企業發展的公共政策已經提上政府議事日程。本文以北京市為例，研究新冠疫情背景下政府支持中小企業發展的公共政策。本文首先對中小企業和公共政策的概念進行界定，然后從市場失靈理論和政府失靈與公共選擇理論說明政府支持中小企業發展的必要性。接下來論述新冠疫情下北京市支持中小企業發展的政策現狀，本文從財稅政策、金融政策、創新政策和援企穩崗政策四個方面進行歸納和梳理。之后對新冠疫情下北京市支持中小企業發展的政策有效性進行分析，本文以史密斯執行過程為基礎，從理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境四個方面對政策的有效性進行分析，并發現政策的不足之處。最后提出完善中小企業發展的政策設計。基于上文存在的政策不足，提出四個完善建議，分別是完善中小企業的立法支持和政策系統化、加強對執行機構人員的培訓和監督、增強目標群體的政策認同以及優化政策執行環境。關鍵詞：新冠疫情，中小企業，公共政策，北京市緒論1.1研究背景與研究意義受新冠疫情的影響，武漢封城，全國各地先后進入一級應急狀態，為了疫情防控工作，政府采取了暫停公共交通、延長企業復工時間、嚴控人員隨意流動等措施，疫情對于中國經濟發展和人民生活造成了嚴重影響。特別是規模小、抗風險能力低的中小企業。在疫情的沖擊下，中小企業的經營狀況不容樂觀，成為市場的焦點。中小企業運轉不正常，一方面會對我國的穩就業帶來負面影響，另一方面也會削弱我國的經濟活力。為了幫助中小企業緩解經營壓力，度過難關，最近，中央各部委和各級地方政府先后出臺了促進中小企業發展的優惠政策，為中小企業送來了“及時雨”。北京作為全國的政治中心，率先出臺了一系列針對中小企業的優惠政策。目前，學者的研究大多集中在新冠疫情對于中小企業的影響和應對措施方面，尚未涉及到中小企業優惠政策的研究。因此，本文以北京市為例，研究新冠疫情下中小企業優惠政策，基于史密斯執行過程模型分析政策措施的有效性并提出進一步的政策設計，以期為其他地區中小企業優惠政策的出臺提供理論依據，豐富中小企業優惠政策的理論研究，具有一定的理論意義。此外，通過分析政府制定政策的出發點和政策方案的有效性，可以使中小企業更好的應對新冠疫情對企業生產經營的沖擊，幫助企業穩定發展，使中小企業在繁榮市場經濟、擴大就業比例、保障社會穩定等方面發揮著不可替代的作用，具有一定的現實意義。1.2國內外研究現狀1.2.1國內研究現狀企業是一國經濟機體的細胞，關乎國家經濟的命脈。中小企業在吸收就業、增加經濟活力和維持社會穩定發揮著重要作用。然而受新冠疫情的影響，規模小、抗風險能力差的中小企業遭受嚴重沖擊。因此，新冠疫情對中小企業的影響以及企業如何應對成為學者關注的焦點。陳曉昕（2020）在闡述新冠肺炎特點的基礎上，探討新冠肺炎對海南省中小企業的影響，并提出了將政府幫扶政策落實到位，發揮企業家精神以及推進企業改革創新的建議。張夏恒（2020）通過對116家中小微企業受新冠疫情影響情況以及政策訴求進行調研，發現中小微企業受新冠疫情沖擊嚴重，并從政策層面和企業自身發展層面兩個維度提出應對措施。于震（2020）認為在新冠疫情背景下，中小微外貿企業面臨著復工難、接單難、盈利難三大挑戰，并提出企業要盡早復工復業，政府要精準施策的建議。譚浩俊（2020）認為幫扶中小企業要避免重政策、輕方法、湊熱鬧，地方政府要將疫情防控與復工復產結合起來，將提供政策與工作方法結合起來，做到兩手抓。另有部分學者研究新冠疫情下企業的復工政策。張獻和（2020）認為在疫情防控中要全面支持中小企業復工復產，政府要抓緊制定疫情后的應對方案，強化財政金融服務，一手抓疫情防控，一手抓復工復產，實現疫情防控與經濟發展的雙贏。金玲（2020）介紹了財政部出臺的支持中小微企業復工復產的三大政策，即減稅降費政策、職業培訓補貼政策以及專項貸款財政貼息政策，來幫助中小微企業早日復工復產。胡越秋，王軍，董澤華（2020）基于行為經濟學視角，研究新冠疫情下企業的復工決策，研究表明政府的助推政策和企業復工參照點的動態變化等因素，能很好地緩解企業面臨的壓力，提升企業在深度不確定環境下抗風險的能力，保障企業復工決策的順利實施。1.2.2國外研究現狀目前由于國外新冠疫情正處于上升期，尚無相關成果發表。因此，筆者總結了非疫情時期，國外學者對中小企業優惠政策的研究，發現主要集中在兩方面，一方面是研究政府政策對中小企業績效的影響，另一方面是探討政府政策在中小企業發展中的作用。在研究政府政策對中小企業績效的影響方面，JiYoungPark,SooWookKim（2010）利用實證模型來評估政府的研發政策計劃對中小企業績效的影響，研究結果表明政府直接資助的研發政策會對中小企業的經營績效產生顯著的正向影響。YudhaAryoSudibyo,Suhardi,EdySoesanto,PanduSoetjitro（2017）利用結構方程模型（SEM）來確定提高中小企業績效所需的地方政府支持。結果表明，政府支持流程、政府支持政策和社交網絡對中小企業績效有正向影響。政府支持過程作為調節變量對中小企業滿意度的影響最強。MaryamImamIbrahim,BintuMustapha（2019）研究了企業家導向、關系營銷及政府支持政策對尼日利亞中小企業績效的影響，研究結果表明企業家導向和關系營銷對中小企業績效有顯著的正向關系，政府的支持政策會調節企業家導向和關系營銷對尼日利亞中小企業績效的關系。在政府政策對中小企業發展的作用方面，SanjaMalekovic,MarioPoli?,MladenStani?i?（1998）研究克羅地亞政府在轉型過程中，政府政策對中小企業發展的重要作用，作者指明政府在轉型過程中應該通過支持經濟基礎設施的發展來刺激中小企業的發展。DavidSmallbone,FriederikeWelter,NinaIsakova,AntonSlonimski（2001）研究了市場改革緩慢的兩個轉型經濟體(烏克蘭和白俄羅斯)中小型企業的發展，特別側重于政府在這一過程中的作用。研究結果表明盡管政府采取了行動，但由于體制環境尚未為私營部門創建可持續發展的組織條件，因此它們對經濟和社會變革的貢獻不大。就政策優先事項而言，調查數據表明，改革這些國家存在的扭曲的法律和金融基礎設施是首要任務。1.3研究內容與研究方法本文主要包括五部分內容。第一部分是緒論，包括本研究課題的研究背景與研究意義、國內外文獻綜述，研究內容與研究方法以及本文的創新和不足之處。第二部分是相關概念界定與理論基礎。這一部分首先對中小企業和公共政策的概念進行界定，然后從市場失靈理論和政府失靈與公共選擇理論說明政府支持中小企業發展的必要性。第三部分是新冠疫情下北京市支持中小企業發展的政策現狀，本文從財稅政策、金融政策、創新政策和援企穩崗政策四個方面進行歸納和梳理。第四部分是新冠疫情下北京市支持中小企業發展的政策有效性分析，本文以史密斯執行過程為基礎，從理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境四個方面對政策的有效性進行分析，并發現政策的不足之處。第五部分是完善中小企業發展的政策設計。基于第四部分政策的不足，提出四個完善建議，分別是完善中小企業的立法支持和政策系統化、加強對執行機構人員的培訓和監督、增強目標群體的政策認同以及優化政策執行環境。本文主要采用文獻研究法、規范分析法和對比研究法。首先，在本文撰寫的前期，通過知網、萬方、ProQuest等途徑檢索國內外近年來有關政府支持中小企業發展的公共政策相關研究近100份，運用文獻研究法完成了研究背景與研究意義以及國內外研究現狀的撰寫，同時為后文政策分析提供研究思路。之后，運用對比研究法對比國內外對于中小企業界定的差異，明確中國對于中小企業界定的標準。最后，運用規范分析法對政策的有效性進行分析，發現政策的不足，并提出進一步支持中小企業發展的政策設計。1.4本文創新與不足之處本文的創新之處主要在于研究視角新穎，通過閱讀大量的國內外文獻發現，國內大部分研究都集中在新冠疫情背景下，中小企業所面對的風險及如何應對，國外研究主要集中在政府公共政策對中小企業績效的影響，學者很少有在重大突發事件下，政府支持中小企業發展的公共政策研究。本研究緊密結合當下國內新冠疫情的嚴重態勢，以北京市為代表分析政府支持中小企業發展的公共政策，基于史密斯執行過程模型分析政策的有效性，發現政策的不足并提出進一步政策設計，一方面有利于北京市政府進一步推進完善支持中小企業發展的公共政策，另一方面也為其他市政府扶持中小企業發展提供了理論基礎，助力中小企業渡過難關。由于學術水平等多方面的因素，本文包括但不限于以下不足：首先，本文缺乏定量研究，由于中小企業統計數據的體量大和不確實性，也限于時間關系，本文沒有進行深入的定量研究，其次，在新冠疫情背景下，國內外學者對于政府支持中小企業發展的公共政策研究相對較少，筆者在自身知識儲備和經驗積累的情況下展開研究，有些觀點可能存在主觀性。第二章概念界定與理論基礎2.1概念界定2.1.1中小企業中小企業，是指在中華人民共和國境內依法設立的，人員規模，資產規模與經營規模都相對較小的企業，具體包括中型企業，小型企業和微型企業。此類企業在多數情況下由單個人或少數人提供資金，其雇用人數和企業營業額皆不大，因此在經營上多半是由業主直接管理，外界因素對企業的干擾較小。不同國家，不同行業以及不同經濟發展階段對中小企業的定義都是不一樣的，都有著不同的標準。從總體上看，各國對于中小企業界定的方式主要分為兩種，即定性方式和定量方式。定性方式的指標通常是企業的組織形式，所處的行業地位以及生產方式等。定量方式的指標一般為企業的員工人數、實收資本和資產總額等。定量指標又可以分為單一指標標準和復合指標標準。單一指標標準是只采用一個指標對中小企業進行劃分，例如美國；復合指標標準是用多個指標界定中小企業，例如歐盟、英國和日本。筆者總結了世界主要國家對于中小企業的劃分標準，如下表所示。表2-1世界主要國家對于中小企業的劃分標準國家劃分標準美國從業人數≦500人英國定性標準：市場份額較小；所有者親自管理；企業獨立經營。定量標準；制造業:從業人數≦200人建筑業、礦業：從業人數≦25人零售業:年銷售收入≦18.5萬英鎊批發業：年銷售收入≦73萬英鎊歐盟從業人數≦250人且年產值≦4000萬埃居或資產負債總額≦2700萬埃居且不被一個或幾個大企業持有25%以上的股權日本制造業：從業人員≦300人或資本額≦3億日元批發業：從業人員≦100人或資本額≦1億日元零售業：從業人員≦50人或資本額≦5000萬日元服務業：從業人員≦100人或資本額≦5000萬日元資料來源：根據美國《小企業法》關于中小企業定義、歐委會關于中小企業定義、英國和日本中小企業法的相關內容整理。我國為了加強分類指導，支持中小企業的發展，在充分考慮到各行業特點的基礎上，根據工業和信息化部、國家統計局、國家發展改革委、財政部《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（工信部聯企業〔2011〕300號），以《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2017）為基礎，結合統計工作的實際情況，制定了統計上大中小微型企業劃分辦法（2017）。如下表所示：表2-2我國中小企業劃分標準行業名稱指標名稱計量單位

單位中型小型微型農、林、牧、漁業營業收入(Y)萬元500≤Y<2000050≤Y<500Y<50工業*從業人員(X)人300≤X<100020≤X<300X<20營業收入(Y)萬元2000≤Y<40000300≤Y<2000Y<300建筑業營業收入(Y)萬元6000≤Y<80000300≤Y<6000Y<300資產總額(Z)萬元5000≤Z<80000300≤Z<5000Z<300批發業從業人員(X)人20≤X<2005≤X<20X<5營業收入(Y)萬元5000≤Y<400001000≤Y<5000Y<1000零售業從業人員(X)人50≤X<30010≤X<50X<10營業收入(Y)萬元500≤Y<20000100≤Y<500Y<100交通運輸業*從業人員(X)人300≤X<100020≤X<300X<20營業收入(Y)萬元3000≤Y<30000200≤Y<3000Y<200倉儲業從業人員(X)人100≤X<20020≤X<100X<20營業收入(Y)萬元1000≤Y<30000100≤Y<1000Y<100郵政業從業人員(X)人300≤X<100020≤X<300X<20營業收入(Y)萬元2000≤Y<30000100≤Y<2000Y<100住宿業從業人員(X)人100≤X<30010≤X<100X<10營業收入(Y)萬元2000≤Y<10000100≤Y<2000Y<100餐飲業從業人員(X)人100≤X<30010≤X<100X<10營業收入(Y)萬元2000≤Y<10000100≤Y<2000Y<100信息傳輸業*從業人員(X)人100≤X<200010≤X<100X<10營業收入(Y)萬元1000≤Y<100000100≤Y<1000Y<100軟件和信息技術服務業從業人員(X)人100≤X<30010≤X<100X<10營業收入(Y)萬元1000≤Y<1000050≤Y<1000Y<50房地產開發經營營業收入(Y)萬元1000≤Y<200000100≤Y<1000Y<100資產總額(Z)萬元5000≤Z<100002000≤Z<5000Z<2000物業管理從業人員(X)人300≤X<1000100≤X<300X<100營業收入(Y)萬元1000≤Y<5000500≤Y<1000Y<500租賃和商務服務業從業人員(X)人100≤X<30010≤X<100X<10資產總額(Z)萬元8000≤Z<120000100≤Z<8000Z<100其他未列明行業*從業人員(X)人100≤X<30010≤X<100X<10資料來源：國家統計局我國關于中小企業的最新制定標準，充分考慮了行業發展特色，符合我國經濟發展要求，顯示了政府扶持政策的重點，因此本文以新界定標準下的中小微企業作為中小企業公共政策的研究對象。2.1.2公共政策公共政策伴隨著國家的產生而產生，是政府管理國家的一種手段。現如今，公共政策研究所涉及的領域非常廣，包括政治學領域、經濟學領域和社會學領域。因此學者對于公共政策的定義因其研究領域的不同而不同。著名政策學者戴維·伊斯頓對公共政策的界定受到了較為普遍的接受。他認為：“公共政策是對社會價值進行的權威性分配。”伊斯頓的這句話表達了三層含義：第一，社會資源是需要分配的，我們在現實中看到的所有社會資源，無論是私人產品還是公共產品，總是進行分配的結果。第二，社會資源的分配必須體現出權威性。也就是說社會資源的分配方式，是按照權威架構建立起來的，不是任何人都可以分配社會資源，它必須有一個有權威的組織來進行分配。第三，社會資源的分配必須是有標準的。這個標準就是公共政策的價值取向。本文在參考并歸納多數學者對于公共政策的定義后，根據所要研究的問題，將公共政策定義為執政黨、國家或者政府為實現一定的經濟利益目標所制定的權威性行為準則。為了方便研究，本文將支持中小企業發展的公共政策進一步具體化，包括財稅政策，金融政策，創新政策和社會服務政策四個方面。2.2理論基礎2.2.1市場失靈理論古典經濟學家亞當斯密認為市場作為“看不見的手”是資源配置最有效率的方式。市場通過價格機制來調節供給和需求，實現帕累托最優狀態，任何干預市場經濟的行為都會導致資源配置的低效率。然而，隨著經濟和社會的發展，市場出現了一些自身無法調節的干擾因素，這些因素導致市場的低效率，即出現了“市場失靈”。市場失靈是指由于壟斷、公共物品、外部性和信息不對稱的存在，市場機制難以解決資源配置的效率問題，實現資源配置效率的最大化。市場失靈現象為政府干預經濟活動提供了必要的理論支撐，經濟學家認為政府干預可以解決市場失靈的問題。例如，由于公共物品非競爭性和非排他性的特征，私人部門不愿意也無力提供公共物品，因此政府可以通過征稅的方式將成本分攤到消費者身上，解決公共物品供給不足的問題；此外，由于外部性的存在，政府可以通過對正外部性行為進行補貼，對負外部性行為進行征稅來解決外部性問題。2.2.2政府失靈與公共選擇理論由于市場失靈的存在，政府開始通過行政、經濟和司法手段干預經濟和社會生活來彌補市場失靈。然而，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約產生了新的缺陷，進而政府無法使社會資源配置效率達到最佳狀態，即出現了“政府失靈”。政府失靈的原因主要有：（1）政府部門之間缺乏競爭。政府部門作為一個獨立的個體，其目標不是利潤的最大化，而是追求個人效用的最大化，因此會導致政府規模膨脹的現象。（2）政府干預缺乏完全準確的信息。由于外部政策環境的復雜多變，政府難以完全掌握準確的信息，因而會造成政府失效（3）政府干預活動的時滯性。當外部環境發生迅速變化時，政府由于自身體制的僵硬和缺乏彈性無法對快速變化的環境進行應對，因此會出現政策的時滯效應。（4）尋租行為。尋租指企業通過賄賂和游說政府官員來爭取優惠待遇，增進自身福利。這種行為會導致社會資源配置的扭曲，造成社會福利的凈損失。政府失靈現象表明政府并不是萬能的，以政府失靈說為核心的公共選擇理論對我國政府失靈的治理具有重要的借鑒意義。十九大報告中習近平指出，要結合運用公共選擇理論，對于市場和政府都失靈的領域，可以由社會組織來完成，不斷推進我國政府治理能力和治理體系的現代化。第三章北京市支持中小企業發展的公共政策現狀自新冠疫情爆發以來，人民的經濟和社會生活都受到了嚴重影響，疫情導致消費減少、活動取消、業務下降等問題，很多中小微企業由于抗風險的能力較差，生存壓力巨大，對整個城市運行和安全穩定都產生不利影響。北京市作為國家的政治中心，為深入貫徹落實黨中央、國務院關于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作部署，切實減輕疫情對中小微企業的沖擊，北京市人民政府辦公廳于2月5日發布了《關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進中小微企業持續健康發展的若干措施》，此次政策文件包含支持中小企業發展的16條政策措施，本文將16條具體的政策措施進行分類整理，總結為如下四項政策即：財稅政策、金融政策、創新政策和援企穩崗政策。接下來筆者將從以上四個方面展開研究。3.1財稅政策稅收和費用是影響中小企業發展的兩項重要指標。為了切實減輕中小企業的稅費負擔，北京市人民政府提出了停征部分行政收費、減免房租、延期繳稅以及加大政府采購和中小微企業購買產品服務支持力度四項政策措施。在行政收費方面，《關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進中小微企業持續健康發展的若干措施》規定受疫情影響較大的中小企業停征污水處理費、特種設備檢驗費以及占道費。這里的中小微企業是指符合工業和信息化部、國家統計局、國家發展和改革委員會、財政部聯合發布的《中小企業劃型標準規定》且在北京注冊的中小微企業。在房租收費方面，中小微企業承租京內市屬國有企業房產從事生產經營活動，免收3月和4月房租。中小微企業承租京內市屬國有企業房產用于辦公用途的，減收3月和4月租金的50%。中小微企業承租京內市屬國有企業房產用于民辦幼兒園從事辦學活動的，參照中小微企業房租減免政策執行。中小微企業承租其他類型的房產用于生產經營的、鼓勵房東為租戶減免租金，具體減免事項由承租方和出租房協商解決。在繳納稅款方面，文件規定受疫情影響較大、納稅申報困難的中小微企業可以申請延期繳納稅款，時間期限為3個月，超過3個月則必須繳納稅款。對于將生產經營不穩定、賬證記錄不健全的小型商業戶和個體戶，可以向原核定稅務機關申請適當調整納稅定額或者簡化停業手續。在財政支出方面，主要包括兩點，第一政府要加大對于中小微企業的傾斜力度，提高面向中小微企業的采購份額和比例。第二政府對于受疫情影響嚴重的中小微企業所采購的指定服務產品給予不超過合同額50%的補貼，最高額度不超過20萬元。這些服務產品主要用于企業的遠程辦公、視頻會議、網絡銷售等方面。3.2金融政策中小企業金融支持政策的重點在于解決中小企業自身融資難的問題。主要的金融政策包括：進一步增加信貸投放、降低企業融資成本、拓寬直接融資渠道、提高融資便捷性、優化融資擔保服務和加強創新型中小微企業融資服務。具體而言，在信貸投放方面，政府要推動金融機構加大信貸投放的力度，鼓勵金融機構設立更多面向中小企業的貸款產品，對于受疫情影響還款暫時困難但有發展前景的中小企業，銀行可允許其展期或者續貸。在降低企業融資成本方面，提升中小微企業的首貸率和小微企業無還本續貸的比例，進一步擴大貸款基礎利率定價標準的應用范圍，推動2020年全市普惠型小微企業貸款綜合融資成本較2019年再下降0.5個百分點。在拓寬企業融資渠道、提高融資便捷性方面，政府要推動加快金融線上服務平臺的構建，基于區塊鏈技術開展“網上暢融工程”快速對接服務，推進擬上市公司IPO的申請輔導工作，提高金融服務可獲得性，降低服務成本。在優化融資擔保服務方面，對于小微企業，政府減半征收融資擔保、再擔保費。在加強創新型中小微企業融資服務方面，對于在中關村示范區內注冊且符合條件的創新型中小微企業，政府給予貸款貼息支持，單個企業單一信貸產品年度利息補貼不超過50萬元。3.3創新政策創新政策是針對科技創新型中小企業和中小企業的創新行為進行的專項支持。首先文件規定對于在中關村國家自主創新示范區內的科技型小微企業，根據研發投入的實際情況，給予每家企業最高不超過20萬元的研發費用補助。其次，調整中小微企業研發成本補貼的申報標準，規定營業收入在2000萬元以下符合標準的企業可以申請研發成本補貼。最后，鼓勵創新型中小企業開展投資活動，并對投資效果良好的企業給予風險補貼。創新政策可以激勵中小企業開展科技創新行為，降低企業研發投資成本，提高企業技術更新換代速度，有利于企業的生產經營。3.4援企穩崗政策結合疫情防控常態化的新形勢，加大對于社會保險資金的支持力度，對于在疫情期間符合北京功能定位和產業發展方向的中小微企業員工實施業務培訓，員工參加符合規定的業務培訓，可按每人1000元的標準享受一次性業務培訓補貼。符合條件的本市失業人員按照有關規定可享受免費培訓。對于生產經營困難有失業風險的企業可以同時享受臨時性崗位補貼。第四章北京市支持中小企業發展的政策有效性分析公共政策的制定只是政策過程的起點，政策能否有效執行才是關鍵。因此本文基于托馬斯·史密斯政策執行過程模型，從理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境四個方面來研究政策的有效性，分析政策可能存在的問題，并提出進一步的政策設計。4.1托馬斯·史密斯政策執行過程模型20世紀70、80年代，西方國家尤其是美國公共政策領域的學者掀起了研究公共政策執行的浪潮，形成了聲勢浩大的“執行運動”，為早期政策科學的理論研究提供了肥沃的土壤，促進了政策執行若干理論模式的誕生，托馬斯·史密斯政策執行過程模型就是其中具有代表性的一種。史密斯創建的政策執行過程模型認為政策執行主要包括四大主要因素，影響著政策執行的過程，四大因素包括理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境，這四種因素之間存在著互動的關系，其系統運動的方向決定了一項政策執行的結果。理想化政策指合理、合法、具有可行性的政策。主要包括政策的形式、類型、淵源、支持力度以及政策的社會形象等內容。理想化政策是政策執行的前提，也是政策有效性的基礎保障。執行機構指負責執行具體政策的政府部門，主要包括組織結構，人員配備、領導者的方式和執行技巧等因素。執行機構是政策執行的主體，直接關系到政策執行的效果。目標群體指政策直接的受益對象。主要包括目標群體組織化或制度化程度、接受領導的習慣以及先前的政策經驗。政策環境指影響政策執行的外部環境因素，主要包括政治、經濟、社會、文化等因素。這些因素都直接影響著公共政策的有效性。以上四大因素在政策執行的過程中均會出現張力，共同作用于政策系統并形成反饋機制，使系統平穩運行，同時政策執行的效果也會對政策形成反饋，從而使政策制定者可以進一步修改和完善政策，使得該模型最終形成一個相互作用的循環。4.2北京市支持中小企業發展的公共政策有效性分析4.2.1理想化政策理想化政策是政策有效性的前提條件，在促進中小企業發展的公共政策方面，總的來說就是讓政策法律化和系統化。受新冠疫情的影響，北京市人民政府辦公廳率先出臺了《關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進中小微企業持續健康發展的若干措施》，為中小企業送來了“及時雨”。但是從法律化和系統化兩方面看，依然存在一些問題。首先，在政策法律化上，立法支持不完善，我國現行的法律中，只有《中華人民共和國中小企業促進法》是專門針對中小企業的，其他的支持政策都是以通知或者規章的形式出現，法律效力有限，不能引起各政府部門的足夠重視，因而中小企業的利益很難得到切實保障。其次，在政策系統化上，盡管北京市政府出臺了很多幫扶中小企業發展的政策，但是這些政策有的是政府由帶頭發布的，也有由各部委各職能部門發布的，涉及的面廣，政策的種類繁多。由于這些政策令出多門，缺乏統籌，會存在多頭管理的問題，彼此之間難免出現沖突。4.2.2執行機構執行機構負責將理想化的政策付諸行動并展現效用，執行機構的執行效力對保障政策執行的良好效果有重要影響。在北京市人民政府出臺《關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進中小微企業持續健康發展的若干措施》后不到一周的時間，北京市財政局、人力資源和社會保障局、水務局和交通委員會就出臺了針對上述政策措施的具體實施細則，執行速度之快。但是也發現部分地方政府在政策執行過程中存在過激、過度和過當的行為。政策制定的出發點本是好的，但是執行用力過大，反而會造成負面效應。例如，有些地方政府對政策措施擅自升級，層層加碼，盡管按照政府指示全面支持中小企業的復工復產、為中小企業優化疫情防控的物流設施，但是也出現了疫情防控標準不達標，審批條件和手續不合格的現象，這些簡單粗暴的措施不但不會使政策達到一定的效果，反而會加劇國內新冠疫情的隱患，滋生中小企業復工審批不規范的現象，對經濟社會生活造成負面影響。4.2.3目標群體目標群體是政策直接作用的對象，在本文研究中，目標群體為中小企業。中小企業是此項《關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進中小微企業持續健康發展的若干措施》的直接受益對象，中小企業利用這些政策紅利，可以有效的彌補疫情對生產經營所帶來的損失。然而由于中小企業自身發展的不夠完善，組織化和制度化程度相對較低，專業人員的素質和勝任能力良莠不齊，因此對于政策的解讀存在模棱兩可甚至誤讀的現象。例如，《關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進中小微企業持續健康發展的若干措施》中規定小微企業承租其他類型的房產用于生產經營的、鼓勵房東為租戶減免租金，具體減免事項由承租方和出租房協商解決。這里具體該如何協商解決，采用怎樣的程序，政府沒有給出具體說明，中小企業管理者由于自身水平受限也不知該如何實施，因此大多數中小企業可能會選擇放棄此項政策措施，這會帶來一定程度上公共資源的浪費。4.2.4政策環境政策環境是影響政策執行過程的一切因素的總和。這里主要探討經濟環境和社會環境對于政策執行的影響。首先，在經濟環境上，為了疫情防控工作，政府采取了暫停公共交通、延長企業復工時間等措施，從消費上看，短期內受新冠疫情沖擊最大的行業是服務業，尤其是旅游、交通、餐飲和娛樂等行業，由于人員流動受到極大的限制，長時間的停工后，中小企業會面臨招工難，復產難等情況，直接影響經濟的運行和就業的穩定。其次，在社會環境上，由于新冠疫情發展態勢比較嚴重，無論是中小企業所有者還是中小企業各部門的員工都會因長時間閑置在家而出現恐慌和畏懼心理，擔心失業和無法獲得穩定的收入來源，精神方面不太健康，因此由于疫情防控所帶來的中小企業所有者和員工的心理和情緒問題不利于公共政策的執行。第五章完善中小企業發展的政策設計5.1完善中小企業的立法支持和政策系統化首先，要加快推進構建中小企業的法律支持體系，法律基礎是政策有效性的重要根基。為了解決突發事件對社會經濟的影響，政府要加快立法進程，為中小企業發展制定專門的法律，法律手段是公共政策執行威力性最大的手段，可以從根本上保障政策有效性，進而切實保護中小企業發展的利益。其次，要實現政策的系統化，建議由政府帶頭，聯合多部門推出支持中小企業發展的公共政策。市級政府應該以黨中央和國務院的政策為依據，以各職能部門的政策為指導，結合自身的實際，不盲從，制定符合自身發展需求的政策；同時各職能部門要根據企業自身的政策訴求，基于不同類型的中小企業制定差異化的政策。要充分發揮稅務、財政、人社、交通等核心部門的職能作用，進行跨部門政策聯合，形成多部門的協同效應。5.2加強對執行機構人員的培訓和監督要規制政策執行過程中過度，過激，過當行為，政府要加強對于基層工作人員關于企業優惠政策措施的培訓和監督，提高基層工作人員的工作水平，要在疫情防控的前提下開展企業的復工復產活動，對于復工復產的審批手續要嚴格把關，不能撿了芝麻卻丟了西瓜。同時，要科學合理的分配基層工作人員的任務，充分調動工作人員工作積極性，及時糾正政策執行產生的偏差。5.3增強目標群體的政策認同公共政策若想有效執行，必須以滿足目標群體的需求為主，使目標群體更多的理解和認同公共政策。針對一些政策模糊的地方，首先，政府要及時補充和更新對于政策條文的解釋性說明，讓中小企業理解政策的具體內涵和實施細則，從而使中小企業可以充分利用政策紅利。其次，政府要暢通與中小企業的溝通渠道，充分了解中小企業的政策訴求，可以指派專門人員幫助中小企業管理者對優惠政策進行解讀。最后，政府可以引進公益組織等第三部門參與到政策執行的過程中，充當政府和企業溝通的橋梁，積極維護中小企業的合法權益，另外，目標群體要提升自身的政治素養和專業勝任能力，增強責任感，積極參與到相關政策的學習中，逐步推進政策的執行過程。5.4優化政策執行環境首先，優化政策執行的經濟環境，由于受新冠疫情的影響，國內消費需求銳減，因此政府應該增強消費能力，拉動經濟健康發展。其一，加大對于消費領域減稅降費的力度，通過收入分配制度改革增強民眾的消費能力。其二，由于新冠疫情導致大面積的停工停產，低收入家庭沒有了收入來源，雪上加霜，因此政府可以給予低收入人群消費補貼。這樣既可以刺激消費需求，也可以體現政府“以人民為本”的執政理念。其三，降低生活必需品的成本，例如醫療成本，購房成本等，同時提高公共服務的便利水平。其次，優化政策執行的社會環境，新冠疫情發展態勢嚴重，無論是中小企業所有者還是中小企業各部門的員工都會因長時間閑置在家而出現恐慌和畏懼心理，擔心失業和無法獲得穩定的收入來源，精神方面不太健康，因此政府和中小企業所有者都應對中小企業的員工進行心理幫扶和情緒疏導，緩解精神壓力，理性的對待疫情，對于受疫情影響嚴重的員工家庭可給予物質或精神上的支持，盡量降低疫情所帶來的的負面情緒。參考文獻[1]陳曉昕.新冠肺炎對海南省中小企業的影響及對策建議[J].產業創新研究,2020(06):84-85.[2]張夏恒.新冠肺炎疫情對我國中小微企業的影響及應對[J].中國流通經濟,2020,34(03):26-34.[3]于震.新冠肺炎疫情對中小微外貿企業的影響及對策[J].江蘇商論,2020(03):41-43+47.[4]譚浩俊.幫扶中小企業要避免重政策、輕方法、湊熱鬧[N].中華工商時報,2020-02-24(003).[5]張獻和.在防控疫情中支持中小企業復工復產[J].文化學刊,2020(02):6-7.[6]金玲.財政部：三大政策支持中小微企業早日復工復產[J].中國設備工程,2020(05):2.[7]胡越秋,王軍,董澤華.新冠肺炎疫情防控期間企業復工決策分析——基于行為經濟學視角[J].統計與決策,2020(4):1-8.[8]朱軍.減低“新冠肺炎疫情”影響的公共對策研究[J].公共財政研究,2020(01):4-12.[9]張衛平.新冠肺炎疫情對經濟的影響下中小微企業政策支持的幾點建議[J].經濟界,2020(02):57-60.[10]羅來軍.新冠肺炎疫情背景下企業發展支持政策設計[J].統一戰線學研究,2020,4(02):48-55.[11]左雨晴.扶持與自救：疫情下的中小微企業[J].新產經,2020(03):34-37.[12]徐麗,付朋霞,朱利.疫情對中小企業影響的扶持政策分析[J].中國中小企業,2020(03):22-27.[13]胡曉.解讀新冠肺炎疫情下四川中小企業經濟復蘇政策[J].財富時代,2020(02):11-12.[14]胡立儉.中小企業的“新冠綜合癥”[J].公關世界,2020(03):59-61.[15]劉蓉.新冠肺炎沖擊下穩定與促進中小微企業發展的政策建議[J].公共財政研究,2020(01):13-19+38.[16]許澤瑋.疫情之下，中小微企業也需要有“特效藥”治療[J].中關村,2020(02):82-83.[17]鄭慧珍.南安市中小企業扶持政策執行研究[D].華僑大學,2019.[18]郭帥.當前我國中小企業發展政府扶持政策研究[D].山東師范大學,2010.[19]王紳牟.我國中小型企業發展的政策支持研究[D].湘潭大學,2016.[20]張奕中.湖南省常德市中小企業扶持政策研究[D].湖南大學,2012.[21]賀麗平.我國中小企業發展問題的公共政策研究[J].企業改革與管理,2016(06):16.[22]黃劍輝,王靜文,應習文,徐繼峰,董運佳,張麗云.新冠肺炎疫情對我國經濟金融的影響分析及政策建議[J].華北金融,2020(02):1-9.[23]彭建國.疫情之下中國經濟走勢與企業發展對策[J].中國發展觀察,2020(Z2):30-34.[24]鄭慧珍.南安市中小企業扶持政策執行研究[D].華僑大學,2019.[25]郭帥.當前我國中小企業發展政府扶持政策研究[D].山東師范大學,2010.[26]呂芳芳.地方政府扶持中小企業發展的政策體系研究[D].云南大學,2013.[27]JiYoungPark,SooWookKim.Anempiricalmodeltoassesstheinfluenceofthegovernment'sresearchanddevelopmentprogramonKoreansmallandmediumenterprise(SME)performance[J].TheAsianJournalonQuality,2010,11(3).[28]YudhaAryoSudibyo,Suhardi,EdySoesanto,PanduSoetjitro.Theroleoflocalgovernmentindevelopingsmallandmedium-sizedenterprises[J].JournalofGovernanceandRegulation,2017,6(2).[29]Mary