論我國行政權力監督制約機制的完善分析研究 公共管理專業

摘要黨的十八大以來，以習近平總書記為首的新一屆領導集體提出了一系列反腐倡廉建設的重要論述，習近平總書記更是強調“要加強對權力運行的監督和制約，把權力關進制度的籠子里，”從而再一次引發了人們對行政權力及如何對其進行有效制約的強烈關注[1]。文章從全面認識我國行政權力監督制約機制即對行政權力監督制約機制的界定及其基本框架入手，從行政權力自身的負效應和我國現實存在的問題兩方面深入分析行政權力監督制約機制建立和完善的必要性和現實原因，并在此基礎上對行政權力監督制約機制的完善路徑進行全面的探討。關鍵詞：行政權力；行政權力監督制約機制；完善目錄TOC\o"1-3"\h\u24294前言 113404一、我國行政權力監督制約機制的界定 19995（一）我國行政權力監督制約機制的界定 132506（二）我國行政權力監督制約機制的基本框架 12979三、從我國實際存在的問題談制約機制完善的重要性 231483（一）行政人員整體道德素質不高 213550（二）行政權力監督制約機制不完善 322352（三）司法監督體系存在缺陷 31770（四）廣大人民群眾監督意識薄弱，社會監督機制不健全。 323951四、建立和完善行政權力監督制約機制的路徑分析 427701（一）提高行政人員的道德素質 432694（二）完善行政權力監督制約機制 524903（三）切實發揮司法監督的作用 56408（四）健全社會監督機制，提高公民主體意識 52653結論 68901參考文獻 712738謝辭 8前言新中國成立后，黨中央立足于我國實際，借鑒其他國家相應模式的一些先進理論并進行創新，逐步建立起一套中國特色的行政權力監督與制約機制，對于保障公共權力合理有序運行發揮了重要作用。然而我們也必須看到，中國目前的行政權力監督制約機制還不完善，存在著一系列的諸如行政監督的制度化程度不高，腐敗現象嚴重等問題[2]。本文主要從我國行政權力監督制約機制的界定，完善我國行政權力監督制約機制的必要性和現實原因及如何建立完善行政權力監督制約機制幾個方面進行論述和探討。一、我國行政權力監督制約機制的界定 我國在經歷了六十多年的曲折歷程，在深刻認識到建立健全行政權力監督制約機制的必要性和重要性的基礎上，逐步創立完善適合自己的行政權力監督制約機制。（一）我國行政權力監督制約機制的界定行政權力監督制約機制就是綜合權力和法治等手段，通過各種有效的途徑和方式，對行使行政權力者進行的特定的限制和約束，從而形成的一種體系結構。其應具備以下特征：一是監督主體的多元化；二是監督制約形式的多樣化；三是監督制約規范制定的完整性、可行性；四是監督制約結構設置的合理化，能在功能上互補[3]。我國現行的行政權力監督制約機制自創立以來不斷發展完善，經歷了種種的考驗，總體上順應了我國現行政治體制的要求，對于監督行政主體、保障政治體制的有序運行發揮了應有的作用。（二）我國行政權力監督制約機制的基本框架我國行政權力監督制約機制主要包括兩方面的內容，一是行政權力內部的監督制約體系，即行政權力的自律；二是行政權力外部的監督制約體系，即行政權力的他律。行政權力的自律是指行政組織建立在自覺基礎上的自我約束和管理，我國行政權力的自律主要有以下途徑：1.建立完善行政責任機制，明確行使行政權力必須承擔的法律后果，實現責任行政。2.通過建立專職監督機關，加強行政自我監督，使行政監督存在于行政的各個環節。3.嚴格行政程序。通過行政程序來規范行政活動并以此作為審查行政行為合法性的依據，從而實現通過程序制度對行政行為的方式進行制約以達到預防和減少不當行政和違法行政的目的。4.強調行政倫理。加強對行政權力的限制，提高行政權力行使的合法性，提高社會公眾對于行政權力行使的認可和支持程度，使行政管理符合公正、廉潔、合法、高效的要求。行政權力的他律是指來自行政機關以外的對行政權力的監督和限制。包括：1.來自人大的監督。2.來自司法機關的監督。在我國，司法機關的監督即檢察機關進行的監督和審判機關進行的監督。3.來自公民、團體、社會組織、大眾傳媒等的監督和制約，即社會監督。隨著物質生活的不斷充裕、人民群眾主人翁意識的不斷增強以及網絡媒體的迅速發展，社會監督在行政監督中發揮著越來越大的作用。由于我國行政權力監督制約機制是在革命戰爭和國家實行計劃經濟的背景條件下形成的，因而帶有濃烈的時代烙印。它十分重視自律機制的建設，強調以公職人員的自律來約束行政權力的過分行使。而相對于自律機制，他律機制的建設則相對較弱。隨著市場經濟的發展，權力運行機制在實際運行過程中的問題逐漸暴露，他律機制建設的重要性也逐漸顯露。因此，我國正在充分借鑒國外建設經驗，結合我國實際對他律機制進行完善，為建設更加合理有效的行政權力監督制約機制而努力[4]。三、從我國實際存在的問題談制約機制完善的重要性改革開放以來，我國行政權力監督制約機制的建設取得了重大進展，對于實現行政權服務于公共利益的目的、防止權力的腐敗發揮了重大的作用。但是目前的監督制約機制還不夠完善，許多問題還不能夠完全有效的得到控制，而之所以出現這一現狀的原因是多方面的，除了行政權力本身的負效應外，現實原因也是非常重要的一個方面。所謂現實原因是指行政權力監督制約機制在實際運行過程中所暴露出來的問題，正是由于這些問題的存在，機制不能完全有效地發揮作用。因此，我們必須全面深刻的認識到這些問題，完善行政權力監督制約機制，使之成為真正符合中國國情的可以行得通的機制。下面就對影響行政權力監督制約機制完善的現實原因進行分析[11]。（一）行政人員整體道德素質不高行政人員作為行政權力運行的內部主體，他們行政素質的高低直接影響行政權力運行的效果。一個高素質的行政人員，應當同時具備思想道德素質、業務素質和較高的人格魅力。在具備堅定的政治信仰，豐富的理論知識的基礎上，嚴于律己，勤奮好學，深入實踐，用無限的熱情去完成每一項工作[12]。目前，我國行政人員的行政素質總體來說不高，在行政權力的運行過程中，濫用行政權力以權謀私，逃避行政責任等現象時常出現，人格化、官僚化等異化傾向較為嚴重，而出現這種局面的原因是多方面的：一是受傳統思想文化中糟粕部分的影響。在我國長達兩千多年的封建社會的歷史長河中，“官本位”、“家長制”等腐朽思想對人們的影響根深蒂固。新中國成立以來，又處于長期的計劃經濟體制下，造成權力的壟斷，阻礙了以法治為基礎的現代行政道德觀念的發展。二是行政人員的行政道德素質不高。集中表現在行政人員缺乏全心全意為人民服務的思想，在行使權力時，沒有樹立人民的公仆、公正廉潔、勤政愛民、高效精干、依法行政的行政道德觀。三是行政人員權力意識定位的錯位。在我國，行政權力是人民賦予的，主要是服務于公共利益，但由于部分行政人員沒有認識到行政權力的本質的特征，把權力當成了為自己謀私利的工具，造成了人民群眾的不滿。（二）行政權力監督制約機制不完善我國行政權力監督制約機制從權力配置、運行程序、運行方式等方面來說還存在很多缺陷，主要表現在以下幾個方面：第一，權力配置不合理。即行政組織機構的設置與職權的分配不能適應社會發展的需要，不能充分地發揮行政權力對國家和社會的管理與服務功能。第二，行政權力運行的方式單一。行政權力運行是一個復雜的系統，行政權力運行的目的決定行政權力運行的方式。只有靈活多樣的行政運行方式才能適應動態性的行政目的，而我國目前主要采取常規的、單一的、被動地運行方式，隨著社會的進步和行政管理幅度的不斷擴大，這種運行方式已不能完全滿足國家管理和服務社會的復雜需要。第三，行政權力運行程序不規范。主要表現在行政權力的運行，既不依據權力運行的自身程序，又不遵守憲法、法律及各項規章制度，還表現在權力運作及相關信息的透明度不夠。此種現象不僅會嚴重助長貪污賄賂之風的盛行，還有可能造成行政信息的壟斷。第四，缺乏行政權力運行的責任機制。行政權力與行政責任是相輔相成的，行政權力的正當、合法行使離不開責任機制的規制，只有通過明確行政不作為及行政權力造成合法利益損失時的行政或法律責任，才能更好地避免行政行為的輕率和不作為，避免政府的能力和威信受到損害[13]。（三）司法監督體系存在缺陷司法監督是指國家司法機關在憲法規定的范圍內，通過行使檢察權和審判權對行政機關及其工作人員進行的法律監督，包括人民檢察院進行的監督和人民法院進行的審判監督兩種。我國司法監督從理論上來講是獨立的，不受其他任何機關及個人、組織的非法干涉，但在實際工作中，法院、檢察院和政府之間的關系卻在運作過程中發生變化，這種微妙的變化使得法院、檢察院和政府之間難以真正的保持獨立地位，司法地方化，司法監督“局部性”、“被動性”等現象無法得到有效的遏制，甚至同作為國家權力的司法權與行政權在一定程度上相互滲透、相互穿插，形成你中有我，我中有你的局面，使司法監督僅僅流于形式，而未能產生實際的效果，總之，我國司法監督的地位遠未能達到其應有的高度，獨立性也不能得到保障，難以對行政權力形成有效的制約[14]。（四）廣大人民群眾監督意識薄弱，社會監督機制不健全。社會監督是指國家以外的社會組織和公民對行政權力的行使進行的不具有直接法律效力的監督。社會監督憑借其在監督主體、客體、實質、范圍和影響上的廣泛性和普遍性，監督方式和途徑上的靈活多樣性而成為法律監督體系中不可缺少的重要組成部分。我國目前已充分認識到社會監督的巨大力量，正逐步采取各種方式發揮社會監督的作用。但由于各種原因，社會監督的作用還難以充分發揮。首先，人民群眾監督意識淡薄。雖然我黨大力宣傳社會主義新理論，鼓勵人民群眾樹立主體意識，積極參與社會管理，但受我國幾千年沉積的封建文化的影響，封建等級觀念、官本位意識仍然根植于人民群眾的腦海中，監督意識和法律觀念嚴重缺乏，部分人民群眾不僅不積極主動地行使監督權，而且甚至在權利遭受侵犯時也因缺乏法律意識而放棄自己的合法權益。其次，社會監督機制不健全。我國社會監督機制發展緩慢，究其原因，主要有以下幾點：1.信息公開程度不足。公眾只有在了解全面有效的信息的基礎上，才能合理行使自己的監督權，做到有的放矢。但目前我國缺乏相關的法律制度保障，很多地方政府沒有在公告欄或政府網站等發布公告，使相關權利運作暴露在陽光下，因而公眾很難從其中提煉出行使監督權所必需的依據，無法保證公眾的正當權利。2.監督渠道狹窄。公眾監督渠道主要包括信訪舉報制度、人民代表大會制度和輿論監督制度等，而作為最直接、影響最廣泛新聞媒體和網絡監督，在監督中發揮著不可忽視的作用。公眾通過新聞媒體和網絡表達自己的訴求和發表對相關問題見解從而形成輿論，對危害社會公平正義的行為進行監督。但我國公眾通過新聞媒體和網絡對政府及其工作人員進行批評建議、申訴控告和檢舉揭發的程度明顯不足，信訪渠道仍然是大多數群眾的選擇。3.新聞媒體管理體制的不順。在對新聞媒體的管理方面，如何使新聞媒體起到正面的宣傳和輿論導向功能是管理體制的側重點，而其監督功能的發揮則被放到了其次，此外在實踐中，地方保護主義等對輿論監督作用的發揮也更多地起到負面效應。四、建立和完善行政權力監督制約機制的路徑分析在行政權力自身的負效應和眾多現實原因的綜合作用下，行政權力監督制約機制的建立和完善面臨眾多挑戰，因此應當對癥下藥，結合我國實際國情，在進行全面、理智的分析的基礎上，思考更多的完善路徑。（一）提高行政人員的道德素質提高行政人員的素質要從兩個方面入手，一方面從外力入手，加強行政機關內部的制度建設，創造良好的行政文化氛圍。行政人員素質的提高離不開行政機關內部的教育和制度約束。因此，要制定合理的行政人員的選拔制度，同時不斷對人才進行后期培養，引導行政人員不斷進行自我提高和自我完善，盡可能創造條件保證行政人員的政治地位，提高經濟待遇，使其在沒有后顧之憂的情況下全身心的投入到工作中。只有加強對行政人員的職業倫理教育，增強行政人員的廉政意識，創建嚴格的懲戒制度，才能在行政機關內部創建良好的行政文化氛圍。二是從內因著力，行政人員應當不斷提高個人修養。一個人的道德修養是家庭教育、成長環境等綜合作用的結果，即使在相同的成長環境中成長，其自身的道德修養也不會相同，因此，問題關鍵還在于個人的主觀努力。行政人員要不斷強化自己的主觀廉政意識，堅持黨性原則，主動約束自己的行為，只有不斷學習，不斷發現自己在道德修養方面的缺陷并自覺補救，才能真正做到權為民所系，受到人民的愛戴[12]。（二）完善行政權力監督制約機制行政權力監督制約機制的完善是一個整體發展前進的過程，要從不同方面入手，加強體制建設。首先，合理配置權力，建立有效的權力制衡機制。在權力配置的過程中，要處理好部門之間權力的關系，避免出現壁壘重重、職能不清等問題，而且權力要經過不斷的調整，在社會不斷發展的背景下，與時俱進，保持其時代特征，防止不和諧現象的出現。其次，創建多樣化的權力運行方式。要想權力運行方式多樣化，就要做到不斷創新，保持其靈活性，在遇到具體問題時，將綜合分析和具體處理相結合，找到最適合的權力運行方式。再次，權力運行程序應被合理規范。行政程序是法治社會建立的必然要件，其基本功能就是將行政權力運行規范化和標準化，現階段，面臨我國嚴峻的反腐形勢，不僅要明確并嚴格行政程序和行政程序的制定主體，為行政權力的行使提供明確的標準，而且要增強行政權力運行程序的權威性和約束力，對行政程序進行監督，保證其正常行使，防止腐敗行為的發生。最后，建立權力運行責任機制，強化行政機關及其工作人員的責任意識，以責任制約權力。（三）切實發揮司法監督的作用要充分發揮司法監督的作用，關鍵在于保證司法監督的獨立性，提高司法監督的地位，建立相對獨立的司法體系，即機構獨立、編制獨立、經費來源獨立和執行獨立在內的完整的、獨立的司法體系。因此，不僅應使各司法機關獨立于行政機關，有自己統一完整的機構設置，政府及其工作人員不得以任何理由干預司法機構的運行和具體事務，還應改革司法機關的財政體制，保障其財政開支預算的相對獨立，確保有足夠的財政資金保證其獨立有序的運作，從而更有力的保障司法獨立。這有利于對行政活動進行有效的規范和控制，使可能出現的行政權力給公民的人身財產帶來的損害獲得公正的司法救濟，保證行政權力與保證公益目的，保障公民基本權利和自由。（四）健全社會監督機制，提高公民主體意識要充分發揮社會監督的巨大作用，增強公民監督意識，健全社會監督機制，使每一個公民主動積極的參與到行政權力的監督中來，就要做到以下幾點：1.完善政務公開制度。政務公開是社會監督的前提，惟有切實落實政務公開制度，才能保障公民和社會的知情權，實現政府工作的透明化，使政府處于公眾監督之下。因此，要切實做到政務公開，就要在明確政務公開的原則、范圍、程序，保障其可操作性的前提下，建立政務公開考核制度和責任追究制度，完善政務公開的監督體系，賦予公民保障其知情權的司法救濟權利，使政務公開制度切實發揮其應有的作用。2.培育公民民主意識，增強其責任感。培育公民民主意識是加強社會監督的基礎，而提高公民的文化素質則是培育公民民主意識的基本途徑。要通過各種途徑和方式對公民進行市場經濟教育，幫助其克服自給自足、安于現狀的小農意識，培養其競爭意識、自立意識。同時要加強法治文化建設和政治文化建設，通過法治文化的建設，增強公民的主體意識，樹立法治觀念，提高法律素質。通過政治文化建設，增強公民責任感，鼓勵其主動參政議政并不斷提高參政議政的能力。3.完善網絡監督渠道的建設。如今，我們已進入信息化時代，公眾監督渠道不再局限于信訪舉報制度、聽證會制度、民主評議會等，而已經拓展到網絡監督領域，并已發展成為最直接的監督渠道，但我國目前的網絡監督渠道還不能充分的被廣大人民群眾運用，網絡監督體制建設不健全，作用也不能得到完全的發揮。因此，必須充分利用信息技術，依托互聯網，開通網上立案、網上信訪和電子信箱等平臺，及時了解和掌握廣大人民群眾的意見，創設專人負責、領導批辦、及時轉辦、歸口辦理、督促催辦、及時上報的辦理運行機制，確保民意搜集和業務辦理渠道的便捷和暢通。4.充分發揮輿論監督的作用。輿論監督要想充分發揮其作用，從行政機關來說要擴大輿論監督的權利，保障其獨立性和權威性，減少行政干預。從新聞媒體單位來說，要對其報道負責，實行獨立負責制，通過立法對新聞職業道德提出明確的規范，要求輿論監督必須把社會效益放在首位，并完善失實報道追償制度，在為群眾提供輿論陣地的基礎上，保證其合法有序運行[15]。結論建立和完善行政權力監督制約機制對加強對行政權力的約束，預防腐敗現象的發生，增強我國在預防腐敗和遏制腐敗方面的實戰能力，推動我國法制化進程，實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大的現實意義。因此，我們必須采