基于系統分析的教育政策工具配置模型構建

/基于系統分析的教育政策工具配置模型構建【摘要】教育政策工具配置嵌入在生態環境系統、政策循環系統和工具操作系統等三種不同層次的系統網絡中。從外部宏觀環境看，政治體制、政治權力、政治氛圍、政治風險構成其剛性制度前提，經濟發展水平和經濟管理體制奠定其硬性物質基礎，傳統文化基因、法律規范、道德倫理和價值信念形成其軟性約束條件；從政策生命周期看，問題認定、政策制定、政策執行、政策評估共同塑造著教育政策工具的配置方式；從工具操作層面看，決策主體的有限理性與價值負載、政策執行者的利益偏好、政策工具對象的內在特征以及政策工具本身的作用閾限，也制約著教育政策工具配置的微觀運作系統。這一分析框架為闡釋政策工具配置的層次性和嵌套性、提升政策工具配置的科學性與實效性提供了新的邏輯思路。【關鍵詞】教育政策；政策工具；政策環境；政策生命周期；系統分析 教育政策作為連接教育理念與實踐的“橋梁”，是世界各國教育發展的“調節器”和“指南針”，然而，社會轉型期的教育政策執行偏離讓人們一次次發出“為什么好的教育政策難以取得滿意的結果”的詰問。事實上，政策目標關涉“事”的問題，而政策工具屬于“器”的問題，“器利”方能“事善”，從這個意義上講，應將政策執行看作一種從“政府工具箱”中挑選適切的政策工具并將其運用到實踐的過程。[1]因此，關注教育政策工具配置面臨的約束性和情境性條件，構建教育政策工具配置模型，有利于消解政策運行中的負面情緒、優化教育政策執行系統、提高教育政策執行效率，有利于教育政策的“落地生根”。以下將對這些內容展開詳細分析和闡述。 一、教育政策工具配置的系統分析模型 (一)系統分析的核心特征 所謂“系統”，即由兩個或多個相互區別、相互聯系、相互作用、相互制約的要素有機組合形成的具有特定功能的統一集合體。“系統分析”(SystemsAnalysis)由美國蘭德公司在20世紀40年代提出，其核心在于承認并遵循系統的整體性與層次性，并以這兩種基本特性作為分析事物的前提。首先，把研究對象看作一個有機整體進行全面的、立體的、多方位的考察；其次，通過明確既定系統的邊界與閾限，將其從更大的系統中劃分出來；最后，鑒定該系統的內部組成部分，以逐級劃分的方式確立各級子系統。[2]換言之，系統分析就是將擬研究的事物或現象作為一個系統，識別系統所屬的外部環境，并逐層拆解出組成該系統的基本要素，對這些要素進行“個別考察”和“整體關照”，從而構建出較為嚴密的理論邏輯體系。系統分析將外部與內部、整體與局部巧妙結合，為廓清教育政策工具配置提供了全新的解釋視角。 (二)系統視角下的教育政策工具配置 從系統的視角來看，剖析教育政策工具配置既要關注外部宏觀環境的制約性，又要將其置于一般的政策循環周期中加以闡釋，同時還應考慮內部結構要素的相互關系。這意味著教育政策工具配置嵌入在三種不同層次、不同維度的系統中：一是“生態環境系統”，即政治、經濟、文化和其他環境因素對政策工具配置潛在的制約作用，這屬于宏觀層面的作用系統；二是“政策循環系統”，即教育政策工具配置在一般的政策循環過程中處于怎樣的位置，選擇工具的依據和邏輯是什么，其發揮的作用如何，這構成教育政策工具配置的中觀系統；三是“工具操作系統”，即政策工具配置過程涉及哪些基本要素以及它們之間的關系是怎樣的，這屬于微觀層面的作用系統。宏觀、中觀、微觀等三個層面的具體要素間相互聯系、相互作用，共同組成了教育政策工具配置的系統分析模型(見圖1)。 圖1教育政策工具配置的系統分析模型 二、教育政策工具配置的生態環境系統 生態環境作為政策運行的外部條件，不僅決定政策問題的性質，也決定政策的生命周期，更決定政府創新政策的取向和行為。[3]任何教育政策都產生于一定的生態環境，并從外部生態環境系統逐漸傳輸到政策循環系統。就教育政策工具配置而言，對其產生明顯制約作用的生態環境系統主要由政治環境、經濟環境和文化環境組成。 (一)政治環境是決定教育政策工具配置的剛性制度前提 教育政策運行的政治環境是指政策執行可能面對的總的政治狀態，它是一個國家或地區政治體制、政治結構和政治關系的總和。[4]教育政策作為政府對教育資源和教育利益進行分配與調整的手段，伴隨著政府政治意圖的變化而變化。國家政治環境對教育政策工具配置的影響無處不在、無時不在，構成其剛性制度前提。 第一，國家政治體制決定了教育政策工具的性質與目標。教育政策是有關教育的政治活動，教育政策制定與實施本身就是一種重要的政治行為，它從根本上反映了統治階級的教育愿望與要求。[5]我國教育政策本質上代表著最廣大人民群眾的利益與愿望，政策工具的科學選擇、有機組合與高效配置是為了最大程度地維護人民的教育利益，達成“促進人的全面發展”之終極目標。因此，國家政治體制決定了教育政策的政治屬性和教育政策工具的性質與目標。 第二，政治權力與政治氛圍對教育政策工具配置產生關鍵性影響。多元主義政策分析學派代表人物羅伯特·達爾(RobertAlanDahl)和尼爾森·波斯比(NelsonWPolsby)都充分肯定政治權力對決策行為產生的核心影響力，斯蒂芬·林德(StephenHLinder)也基于政治學視角提出政策工具配置模型，將政治氛圍作為決策者選擇特定政策工具的邏輯基礎。[6]在相對民主的政治環境中，教育政策工具配置往往廣泛吸納民眾與社會力量的參與，政策執行多以自愿性政策工具為主；而在高度集權、政治民主化程度相對較低的環境中，教育政策工具則體現出明顯的權威性和強制性，缺乏必要的人文關懷和行動靈活性。當前我國的教育政策執行正轉變為一種回應社會焦點問題、吸引民眾積極參與、呼喚媒體輿論監督的社會公共活動，這與我國民主化程度逐漸提高、自由開放水平顯著提升的政治參與氛圍相適應。 第三，政治風險也是教育政策工具配置不可忽視的因素。布魯斯·多爾恩(GBruceDoern)提出一個政策工具配置的典型模式，即政府在行動初期傾向于選擇最低限度的工具，如果受到國民抵觸，政策工具將逐漸“升級”，緩慢轉向直接提供。[7]盡管這一理論假設并非適用于所有政治情境，但其倡導的“政府應根據國民接受度適時調整政策工具”的基本理念是值得肯定的。畢竟，政策工具帶有鮮明的政治特性，決策者寧愿選擇那些效果并不太顯著但政治風險較小的工具，也不愿選擇那些政策效果好但有可能遭遇強烈政治對抗的工具。對政治風險的擔憂時刻警示決策者關注和預測教育政策執行中因工具配置不當可能帶來的潛在隱患。 (二)經濟環境為教育政策工具配置奠定硬性的物質基礎 教育政策運行的經濟環境是指一定社會中影響教育政策運行的物質資料生產、分配、交換和消費的情況，以及資源、人口、生產力發展水平、人民生活水平等內容。經濟基礎決定上層建筑，一國的教育政策必須以經濟實力作為物質前提，教育政策工具配置也應充分考慮國家和地區的經濟發展水平與經濟管理體制。 第一，經濟發展水平從根本上決定著教育政策工具的配置結構。“任何教育政策歸根到底是由經濟狀況所決定的，特別是由經濟基礎和經濟利益所決定的，一國的經濟狀況決定其政策的基本架構、規模、程度和方向，決定某種政策的必要性、可能性和實施效果。”[8]在經濟發展水平相對落后的地區，學校、家庭、社區提供的經費與資源相對有限，為提高學校辦學水平和教育質量，理應強化政府的教育財政責任；而在經濟發展水平較高的地區，由于市場主體的經濟基礎相對雄厚，教育需求呈現差異化、層次化、多樣化的特征，故而有可能、也有必要拓寬教育經費籌措渠道，促進多方主體的共同參與和協同治理。 第二，經濟管理體制的變化對教育政策工具的調整產生驅動作用。在計劃經濟時代，教育政策落實主要以行政命令、政府規制和法律法規為主，通過國家政策指令領導教育事業發展；社會主義市場經濟體制的建立促使社會對人才的需求提出新要求，進而催生人才培養目標、教育教學內容、學校辦學模式和教育管理體制機制的整體性變革，這些發展需求與時代動向映射到教育領域，很大程度上體現為市場力量的介入。原有的教育政策工具配置結構也因時而變，激勵型、勸誡型、學習型、信息型工具逐漸被嵌入教育政策過程，有助于提升教育政策工具的多樣性、工具作用方式的創新性以及工具與環境之間的契合性。 (三)文化環境構成教育政策工具配置的軟性約束條件 教育政策運行的文化環境是指教育政策在運行時可能面臨的總的文化狀況，也可以理解為外在于教育政策而存在的社會精神財富和社會意識形態狀況。教育政策不論在內容還是形式上都具有鮮明的“文化性”傾向，決策者與研究者應跳脫出“精英立場”的政治決策思維，培育一種具有“草根情結”的“文化敏感性”[9]，關注文化環境對政策工具配置發揮的潛移默化的影響。 第一，根植于本土的文化基因塑造了教育政策價值觀的思想根基。以國家利益和集體利益為重的中華優秀傳統文化深深植根于中國大地，綿延不絕、流傳至今，“國家興亡，匹夫有責”和“茍利國家生死以，豈因福禍避趨之”的人生信條影響著千千萬萬華夏兒女，不論對其理想信念還是行為實踐都產生根深蒂固的影響。對于教育政策而言，這種扎根本土的文化基因不斷塑造著教育決策者的行動邏輯。毋庸置疑的是，如果教育政策工具配置能夠以國家的意志、人民的意志作為根本價值取向，以集體利益最大化作為工具配置原則，符合絕大多數人的利益，那么它在貫徹落實的過程中勢必更加順暢。 第二，法律規范、倫理道德與價值信念對教育政策工具配置具有深層次的約束作用。精神文化是文化環境中對教育政策提供精神動力的最直接因素，主要通過法律、制度、倫理、道德、信念等載體外顯出來。一方面，法律代表著國家意志，具有調節個人行為的規范作用和道德引導作用，為維護社會秩序提供了底線標準[10]，法學視角下的政策工具配置必須遵循“合法性”與“價值性”原則，教育政策工具配置既要得到法律制度的許可，也要滿足法律程序正當、反對繞過憲法程序走捷徑等要求。[11]另一方面，倫理道德和價值信念體現了社會和個體所倡導、認同并遵循的價值主張與行為信條，教育政策工具配置不能是粗暴的、野蠻的，必須以基本倫理道德為準則，符合公平、正義、自由等要求。總之，教育政策工具配置不能超越法律制度、倫理道德和價值信念的底線。 三、教育政策工具配置的政策循環系統 政策生命周期，是指一項政策從最初的政策問題進入議程開始，經過規劃、決策、執行、評估，最終達到政策終結所經歷的持續期限。按照布魯爾(Brewer)的觀點，政策生命周期包括開始、預評估、選擇、執行、評估和終結等階段[12]，政策終結意味著原有政策生命周期的結束和新一輪生命周期的開始。這一看似間斷獨立、實則循環往復的政策生命周期，恰恰構成教育政策工具配置在中觀層面的作用系統，即“政策循環系統”。它是由一系列決策構成的、具有高度復雜性的系統，處理這種復雜性最簡單、最有效的辦法就是將政策過程分解成一系列獨立又相互聯系的子過程。[13]立足完整的政策生命周期來考察政策工具配置邏輯，能夠避免對政策工具配置機理的片面化認識和孤立性思考。 (一)問題認定是判別教育政策工具類型及其適切性的前提 教育政策問題是教育行政部門列入政策議程并采取實際行動期望解決的教育問題。當政府覺察到特定的教育現象、教育活動或教育問題需要提升到政策層面加以宣傳、引導、規范或制止時，一般的教育問題便開始升華為教育政策問題。多源流議程設置模型指出，政策工具進入決策議程需要經歷問題流(包含界定的問題)、政策流(包含政策工具)和政治流(包含政治信念)的匯合。[14]作為政策生命周期的起始階段，教育政策問題認定在一定程度上決定著政策工具類型的選擇。若問題較為嚴重且極為緊迫，政府通常會選取效率高、成本低的權威型工具加以規范和約束；當政策問題的復雜性較低，單純依靠市場力量即可妥善解決時，信息型工具、激勵型工具往往更受歡迎。同時，政策問題自身的性質、屬性與特征也是判斷教育政策工具配置適切性的依據，只有當教育政策工具配置與教育政策問題本身的契合度較高時，教育政策執行過程才能更加暢通。 (二)政策制定是體現教育政策工具選擇結果的物態載體 當教育政策問題經過認定并進入議程后，政府需要在分析現實問題、論證備選方案、評價利弊得失的情況下選擇“滿意”的結果，賦予其合法化地位，這便構成教育政策制定的基本流程。教育政策的制定過程其實就是一個決策過程，是對不同政策實施方案進行比較和選擇的過程，最終形成的政策文本也必然包含目標、任務、手段、措施等基本要素，這一文本處處潛藏著政府的基本價值取向和對政策工具的選擇邏輯。通過透視政策文本能夠廓清不同教育政策工具的使用頻率、作用方式、目標群體、目的和地位[15]，也能洞察出政策工具配置存在的結構失衡現象。因此，政策制定形成的文本內容直接反映了不同類型教育政策工具的選擇結果與配置結構，是教育政策工具選擇結果的“物態載體”。 (三)政策執行能夠生動刻畫出教育政策工具配置的實踐樣貌 不論是以自上而下的“設計”模式還是以自下而上的“互動”模式來研究政策執行過程，都不可避免地涉及從政府“工具箱”中挑選出一種或幾種可用的政策工具。[16]從形式上來看，教育政策執行過程充斥著政策工具的重新組合、配置優化和實踐運用，是由一系列教育政策工具挑選、配置、實施與改進的行為有機組成的。由于教育政策關涉的利益集團眾多，他們在政策實踐中往往根據利益需求、價值立場、具體情境有選擇性地或替換性地配置政策工具，以致發生過度追求個人利益的“不和諧博弈”局面[17]，出現政策文本彰顯的政策工具選擇理念與實際執行中的政策工具配置組合不完全一致的情形。因此，政策執行環節生動刻畫出教育政策工具從選擇到配置、從落實到改進的實踐過程，唯有厘清政策執行涉及的實踐情境和多方主體的互動細節，才能深層次把握教育政策工具配置的影響因素。 (四)政策評估是衡量與優化教育政策工具配置效率的保障 政策評估是對一項政策的具體內容、執行情況、目標實現以及其他實踐效應的估計與評價。對教育政策進行科學、全面的評估，既是衡量與檢驗教育政策工具配置效率的重要方式，也是優化未來教育政策工具配置結構的保障。一方面，科學的教育政策評估體系必然包含對政策執行效率和相關影響因素的分析，而政策工具配置作為影響政策執行效率的主要因素，其選擇依據、配置方式和實踐效應都應列入政策評估細則；另一方面，教育政策評估是促進教育決策科學化、合理化、民主化的保障，對政策工具配置結果的科學評估有助于洞察政策運行的隱患與阻滯，為調整教育政策工具的配置方式提供科學依據和優化之策。 四、教育政策工具配置的工具操作系統 教育政策工具配置是通過政策工具決策主體、執行者、政策工具作用客體和政策工具自身等內部結構性要素的相互作用實現的，這些內生變量共同構成教育政策工具配置的工具操作系統。 (一)決策主體的有限理性與價值負載制約教育政策工具選擇 首先，政策工具的決策主體往往因時間、資源和認知能力有限，無法做出完全理性、完美無瑕的決策。這一結果既受限于人的“有限理性”，即任何人都不可能做出毫無瑕疵的決策；另一方面也與教育問題的復雜性和決策主體獲取信息資源的充分性有關。教育問題具有高度復雜性，從“問題”上升到“政策問題”需要經歷一定周期，決策主體唯有盡可能獲取廣泛的、真實的、來自基層的信息，才能提高教育政策工具的配置效果。即便是充分吸收教育行政人員、教育專家、學校管理者、一線教師、社會力量等多元主體廣泛參與教育決策，也并不能實現教育政策工具配置的“完美化”。 其次，政策工具決策主體所內隱的價值取向也制約著對政策問題的全面性與整體性感知，他們對教育政策工具的選擇常常拘囿于自身利益需求和價值導向。負載不同價值取向的決策主體在面臨同一個教育政策問題或教育現象時，可能會對其性質、屬性、嚴重程度、預期目標和實踐方式出現相異甚至截然相反的解讀，對教育政策工具的選擇自然大相徑庭。 (二)政策執行者的利益訴求影響教育政策工具的二次選擇 教育政策執行過程一定程度上可以視為教育政策工具的二次選擇過程，盡管決策主體在政策制定環節已經根據政策問題特性對政策工具進行了初次配置，但政策執行者在落實過程中必然會依據自身需求進行“改造”。政府內部經常會有不同的官僚機構以及其他層次的政府牽涉到政策執行過程，他們有各自的利益、意圖與傳統，這些都會影響到政策執行。[18]教育政策工具的二次選擇往往受到政策執行者主觀偏好、認知結構、利益追求的影響，政策工具配置結構亦會對政策執行機構產生正面或負面作用。更重要的在于，政策工具的落實效果與政策執行者支持與否有著密切聯系，因為政策執行機構并非天然具有公共利益取向，他們往往愿意支持使其受益的政策工具，而堅決抵制降低其地位或威脅其利益的政策工具，尤其是一些政府向市場和社會放權的政策工具，常常受到執行機構的阻撓。由此可見，政策執行者的利益訴求對教育政策工具的二次選擇具有重要影響。 (三)政策工具作用客體的內在特征牽引著教育政策工具配置 政策工具作用客體也被稱為政策工具對象或政策工具目標群體，即政策工具直接對其產生作用或發揮影響的個人和群體。如政府通過設立助學金、免除學雜費、免費提供教科書等方式扶持家庭經濟條件相對薄弱的農民工隨遷子女入學，此時，農民工隨遷子女便作為能力型政策工具的作用客體或目標群體。教育政策工具的作用在于，結合不同目標群體的生存狀態、基本特征和內在需求，通過選取適切性較高的工具來支持、激勵、引導、勸誡、規范其行為。在政策落實過程中，政策工具作用客體的內在特征時刻牽引著政策工具的配置結構及其調整。如果目標群體生存條件較差或物質基礎薄弱，因缺乏必備的基本條件而難以實現政策期望達成的目標，那么能力型工具將顯得十分適用；如果目標群體并不缺乏基本的物質生存需要，而是采取行為的內在動機不足，則應發揮誘導型工具的激勵作用；如果因自身認知能力有限或文化素養水平不高，難以敏銳覺察和準確理解政策傳達的價值理念，將學習型工具與勸誡型工具組合使用則更為奏效。 (四)政策工具的本體屬性與作用閾限是其配置的根本依據 任何政策工具都不是萬能的，都有其內在的本質屬性，也離不開基本的前提假設和作用情境，當教育政策工具的自身屬性與前提假設并不符合實際情境，或