教師申訴權保障的制度邏輯與路徑選擇

/教師申訴權保障的制度邏輯與路徑選擇【摘要】教師申訴制度建基于憲法第四十一條確認的公民申訴權，但公民申訴權在法律層面的具體化并非只有建立法定申訴制度一種選擇，建構教師申訴制度是基于歷史條件作出的特定制度路徑選擇。當前教師申訴的制度定位模糊，教師申訴與其他相關權利救濟機制的高度重合不利于理想化的教師權益救濟體系形成。改革開放以來，教師的法律身份已由原先的“國家干部”分化成為事業單位工作人員和狹義上的勞動者。而《教師法》以“教師”而非“公務員”“勞動者”等概念為調整口徑，賦予教師“專業人員”的法律身份。教師的多重法律身份并行不悖，但不同的法律身份適用于不同的法律。《教師法》應當圍繞教師的“專業人員”身份這一核心謀篇布局，由《教師法》明文規定的教師權益救濟途徑也不例外。行政申訴制度難以滿足這一要求，《教師法》修改應當關注建立具有專業性的教師權益救濟制度。教師申訴權保障的路徑選擇應當實現“讓《教師法》的歸《教師法》，其他法的歸其他法”。【關鍵詞】《教師法》；申訴權保障；法律身份；制度邏輯；路徑選擇

黨的二十大報告指出，教育是“全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”，要建設教育強國、辦好人民滿意的教育必須“加強師德師風建設，培養高素質教師隊伍，弘揚尊師重教社會風尚”。2023年5月29日，習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時再次強調，“強教必先強師。要把加強教師隊伍建設作為建設教育強國最重要的基礎工作來抓”。由此可見，教師隊伍建設在教育強國戰略中具有基礎性地位。完善教師權益救濟制度，是切實突出教師主體地位、“真正讓教師成為令人羨慕的職業”的題中應有之義。 《教師法》第三十九條規定，教師不服學校(包括其他教育機構)的處理決定或認為學校或教育行政部門/有關行政機關侵犯其合法權益，可向有權機關提出申訴。此即為教師申訴制度。作為唯一由《教師法》明文規定的教師權益救濟途徑，教師申訴制度本應在教師權益救濟體系中發揮核心作用。然而，教師申訴制度在實際運行中并未取得預期成效，反與其他救濟途徑產生齟齬，阻礙教師權益救濟體系正常運轉。學界現有研究表明，教師申訴制度在微觀上存在程序規則粗疏、受理機關公正性不足、處理結果模糊等問題，在宏觀上存在制度供給不足且排他、制度完善面臨多重困境、功能定位與現有制度大量重合等問題。[1][2]然而，在如何解決上述問題方面，存在繼續完善教師申訴制度和廢止《教師法》意義上的教師申訴制度兩種思路。① 上述分歧的實質在于，雙方對于教師申訴權保障的制度邏輯與路徑選擇存在不同理解。申訴權是現代國家憲法普遍確立的公民基本權利，我國憲法第四十一條對此亦有明確規定。②在具體的法律層面，申訴權被落實為司法上的申訴權和行政上的申訴權，前者指向司法訴訟程序，后者指向行政救濟程序。[3]一般認為，教師申訴制度為保證教師群體享有行政上的申訴權而建立。在這個意義上，圍繞教師申訴制度存廢展開的觀點之爭很難避開教師申訴權這個主軸。前者主張的核心是通過完善教師申訴制度強化教師申訴權保障，后者面臨的批評是廢止教師申訴制度減損了對教師申訴權的保障。本文認為，保障教師申訴權未必需要建立名為“教師申訴”的制度，現有的教師申訴制度不利于保障教師申訴權，新時代教師申訴權保障的制度邏輯與路徑選擇同教師法律身份分化密切相關。本文將從教師申訴的權利基礎入手，分析教師申訴的制度定位，探討教師法律身份與申訴權保障的路徑選擇，強調重新凸顯教師的專業人員身份。 一、教師申訴的權利基礎 通常認為，教師申訴制度以憲法第四十一條規定的公民申訴權為憲法依據，由《教師法》第三十九條直接確立，是一項專為教師群體設立的行政申訴制度。以權利視角觀之，這意味著教師作為專業人員群體，既享有普通公民的申訴權，又享有作為專業人員的專業申訴權。[4]換言之，個體的普通公民身份指向普遍意義上的公民申訴權，個體的教師身份則指向專屬于教師的專業申訴權。申言之，教師申訴制度是一種以某一特定身份為核心和基礎的申訴制度。其實，檢視我國現有的行政申訴制度，情況莫不如此。③公務員申訴專為公務員群體設置，學生申訴專為學生群體設置。此處的公務員和學生均指向一種法律上的身份，這一身份意味著享有特定的權利和履行特定的義務。當前述特定權利遭到損害時，具有該身份的個體有權通過相應的行政申訴制度尋求救濟。 盡管普遍認為教師申訴制度以憲法第四十一條為基礎，但學界對于該條中規定的一系列權利的性質究竟為何并無嚴格意義上的共識。目前的主流觀點認為，可將這些權利分為政治性權利(監督權)和非政治性權利(權利救濟權)兩類，前者屬于實體性權利，后者屬于程序性權利。[5]有學者指出，就申訴權而言，其同時具有政治性和非政治性兩個側面：前者是指公民出于公共利益考慮向國家機關或其工作人員提出的非批評/建議性的、純屬個人主張或疑問的申訴，后者是指公民因國家機關或其工作人員的不當行為損害其個人合法權益而提出的投訴意義上的申訴。[6]也有學者認為，申訴權應當屬于權利救濟權，盡管申訴制度客觀上具有監督國家機關及其工作人員的作用，但這一制度仍以向申訴者提供權利救濟為核心功能。[7]以申訴權一申訴制度關系視角觀之，現有的行政申訴制度基本都被視為某種權利救濟機制，如果承認這些申訴制度均來源于憲法第四十一條規定的公民申訴權，則可推出，憲法上的申訴權起碼也具有權利救濟權這一側面。 作為憲法上的程序性權利，申訴權賦予了公民一種程序上的給付請求權，廣泛地指向種種向有關國家機關尋求救濟的途徑。[8]因此，憲法上的申訴權作為各種獲得法律救濟的權利的上位概念，是一種全面、系統和完整的權利救濟權，囊括訴訟、復議、申訴等多種途徑。[9]傳統上一般將申訴權進一步劃分為訴訟上的申訴權利和非訴訟上的申訴權利，前者是指公民認為已經生效的判決、裁定或決定存在錯誤，向司法機關提出申訴請求重新處理的權利，后者則是指公民不經訴訟程序向有權機關提出申訴的權利。[10]申請行政復議的權利和提出行政申訴的權利均屬于典型的非訴訟上的申訴權利。此處尤應指出的是，不可將憲法上的公民申訴權和行政法上的提出申訴的權利嚴格對應。換言之，憲法上的申訴和行政法上的申訴在定義上不可一概而論。如果將二者等同，就存在法律上的申訴取得憲法位階、進而貶抑憲法規范效力之優位原則的危險。④從申訴權保障的視角來看，落實和具體化憲法上的公民申訴權，并非必須與某種名為“申訴”的救濟途徑相連。 綜上所述，憲法上的公民申訴權本質上是一種權利救濟權⑤，與公民享有的其他實體權利相對應，要求建立向國家機關尋求救濟的途徑。憲法上的申訴權在法律層面被具體化為種種尋求救濟的權利，既包括向司法機關尋求救濟的權利，也包括向行政機關尋求救濟的權利。此外，通說認為信訪制度同樣建基于憲法第四十一條，是公民行使申訴權等憲法權利的體現。[11]可見，建立教師申訴制度是為保障教師申訴權而作出的一種路徑選擇，這一選擇是在全盤考慮多種不同救濟途徑(主要是行政救濟途徑)的基礎上作出的，而非既定的固有方案。這一路徑選擇應當隨著社會經濟生活和法治建設情況的發展完善而不斷變遷。 二、教師申訴的制度定位 由相關立法觀之，教師申訴的制度定位其實并不清晰。根據《教師法》第三十九條，教師申訴的受案范圍極為廣泛，既包括教師不服學校或其他教育機構作出的處理的情形，也包括學校或其他教育機構以及行政機關侵犯教師合法權益的情形。上述情形既涉及行政爭議、民事爭議、人事爭議和勞動爭議，又涉及因教師不服學校或其他教育機構、主管教育部門作出的處理而產生的爭議。實際上，教師與學校或其他教育機構、有關行政機關間可能產生的糾紛在性質上非常復雜，教師的法律身份、教師同前述兩主體間形成的法律關系都將影響糾紛的性質。首先，教師與學校或其他教育機構、有關行政機關間因民事合同與民事侵權產生的糾紛屬于民事爭議，自不待言。其次，民辦學校與其教師簽訂勞動合同，形成勞動關系，雙方圍繞勞動關系、勞動合同、勞動保護和勞動賠償產生的一系列爭議均屬于勞動爭議；⑥公辦學校與其納入編制管理教師簽訂人事聘用合同，形成人事管理關系，雙方因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議屬于人事爭議；此外，公辦學校與其納入編制管理教師間因獎勵、考核結果和工資福利待遇產生的爭議屬于人事處理爭議。再次，因行政機關的外部行政行為侵害教師權益而產生的爭議屬于一般意義上的行政爭議。此外，因教師對職稱評審結果不滿而產生的爭議也在教師申訴的受案范圍內。 性質最為復雜的是最后一類糾紛，即因主管行政機關、學校或其他教育機構對教師作出的處理決定而產生的糾紛。就公辦學校納入編制管理的教師而言，該類教師屬于事業單位工作人員，對其進行任何處分均應依據《事業單位工作人員處分暫行規定》決定。根據處分種類和干部人事管理權限的不同，處分有時由事業單位決定，有時由事業單位主管部門決定。就民辦學校教師而言，該類教師屬于《勞動法》意義上的勞動者，不屬于事業單位工作人員處分的適格對象。包括教育行政部門在內的有關行政機關對其作出的處理也并非基于某種內部管理關系，一般屬于行政處罰。不過，根據教育部《幼兒園教師違反職業道德行為處理辦法》《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》，民辦幼兒園和民辦中小學教師存在違反職業道德行為時，對其作出的處理一般均由民辦學校決定，并報主管教育部門備案。該辦法中明確規定，民辦學校教師不服該處理決定的，可向主管教育部門申請復核和提出申訴。⑦ 除了教師申訴，上述糾紛還可各自尋求其他救濟途徑。具體而言，對于民事爭議，可以提起民事訴訟；對于勞動爭議，可以申請勞動爭議仲裁、提起勞動糾紛訴訟；對于人事爭議，可以申請人事爭議仲裁、提起人事爭議訴訟；對于一般意義上的行政爭議，可以申請行政復議、提起行政訴訟；對于因獎勵、考核結果和工資福利待遇產生的人事處理爭議，可以提出事業單位工作人員申訴；對于因不滿職稱評審結果而產生的爭議，可以依照相關規定申請復查、進行投訴；對于公辦學校納入編制管理教師受到的處分，可以提出事業單位工作人員申訴；對于教師因違反職業道德行為而受到的處理，可以依照相關處理辦法申請復核和提出申訴。如果按照受案范圍定位制度功能，那么教師申訴制度既有民事爭議解紛功能(對標行政裁決)，又有勞動人事爭議解紛功能，還有外部行政爭議解紛功能(對標行政復議)，更有內部(行政)爭議解紛功能(對標公務員申訴和事業單位工作人員申訴)。理想的行政糾紛解決機制體系應當是：不同的糾紛解決制度各具特色、相互補充，而非互相混淆和同質化。[12]換言之，不同的糾紛解決機制間應當保持基本的異質性，方能明確其相互關系，不同機制之間銜接順暢。教師申訴制度與其他相關救濟機制在功能定位上的混淆阻礙了上述理想情況的達成。 既然教師申訴與公務員申訴、學生申訴同屬法定的行政申訴制度⑧，那么有理由認為教師申訴、公務員申訴和學生申訴至少在制度建構的原初意圖上具有某種內在的一致性。在三種行政申訴制度中，公務員申訴相關立法最為成熟、體系性最強，具有較強的典型性。《教師法》在公立學校教師平均工資水平、醫療待遇和退休退職待遇等方面的規定仍以公務員為參照對象，使得公立學校教師雖無公務員之名，卻在法律地位上與公務員存在諸多相似之處。[13]可以認為，教師申訴與公務員申訴間具有更高的制度同質性。公務員申訴的制度定位非常清晰，即作為公務員人事處理爭議的救濟途徑而存在。根據《公務員申訴規定》第十一條，公務員可對涉及本人的一系列人事處理申請復核或提出申訴，包括涉及公務員與行政機構人事管理關系建立和消滅的事項⑨、處分、考核結果、降職免職以及工資福利保險待遇。構建公務員申訴制度，是因為其他外部救濟途徑均無法適用。《行政復議法》第八條規定：“不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。”《行政訴訟法》第十三條同樣規定，行政機關對其工作人員的獎懲和任免等決定均不在行政訴訟的受案范圍之內。(非聘任制)公務員與行政機構間不存在勞動關系或聘用關系，因此也不適用《勞動爭議調解仲裁法》和《人事爭議處理規定》。 因此，有學者在界定行政申訴制度時指出，行政申訴主要在糾紛主體無法獲得行政復議和行政訴訟(包括部分民事訴訟)救濟時采用。[14]還有學者指出，我國的法定行政申訴制度旨在解決“特別權力關系”籠罩下的行政糾紛，實質上是行政復議制度在內部行政管理關系中的特殊表現形態。[15]這一論斷可以解釋為何現有的行政申訴制度建立在公務員、教師和學生領域。上述三類群體均深受或曾經深受“特別權力關系”影響，處于內部行政管理關系之中。然而，由前文關于教師申訴受案范圍的論述可見，當前教師申訴的制度定位遠遠偏離了行政申訴制度的原初定位，與其他相關糾紛解決機制間的界限模糊。本文認為，這一情況與改革開放以來教師法律身份和教師管理體制的分化直接相關。 三、教師法律身份與申訴權保障的路徑選擇 《教師法》第三條規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員……”1966年國際勞工組織/聯合國教科文組織在《關于教師地位的建議》中也強調，“應該把教學工作看作一種職業：它是公共服務的一種形式……”。不過，專業人員僅為教師具有的法律身份的一種。更為重要的是，在法律體系中，專業人員是一個規范意涵并不典型的概念。質言之，現行立法并未對專業人員的法律概念、與專業人員直接關聯的權利與義務以及專業人員相關法律制度作出系統的規定。誠如學者所言，“‘專業人員’的定位并不能界定出教師在不同法律關系中的身份和地位”。[16]有學者對學界現有關于教師法律身份的研究進行梳理總結，提煉出“公務員說”“教育公務員說”“國家工作人員說”“公務雇員說”“特殊勞動者說”“雇員說”六種觀點。[17]還有學者在設計不同種類教師的法律身份時，以公共性強度為主軸，認為由義務教育階段公辦學校至非義務教育階段公辦學校、再至民辦學校，公共性強度逐級遞減，這三類學校的教師法律身份也應與之對應，公共性最高者為教育公務員，次高者為公務雇員，最低者為特殊的勞動者。[18]換言之，學界圍繞教師法律身份的爭議主要集中于不同種類的教師在法律身份上究竟屬于公務員/類公務員還是勞動者/特殊勞動者。 公務員/類公務員、勞動者/特殊勞動者作為一種法律身份，與專業人員的區別在何處?本文認為，在中國語境下，上述兩類概念的核心區別在于，前者內在地與某項管理體制、某種工作單位以及某類法律關系形成關聯，后者則并不存在這種因素。學界討論頗多的“教育公務員”“公務雇員”等類公務員概念以及特殊勞動者概念在中國的立法實踐中尚不存在，類公務員概念終究系由公務員概念分化而出，特殊勞動者概念也是對勞動者進行特殊調整的產物。故而，本文試從公務員和勞動者兩大概念入手展開分析。首先應當指出的是，此處的勞動者系狹義上的勞動者，即《勞動法》意義上的勞動者而非憲法意義上的勞動者。⑩所謂法律身份，就是指某一主體在法律上的地位，由主體所享有的權利和所承擔的義務確立。這些權利和義務構成了法律關系的基本內容。可以看到，法律身份總是與主體所參加的法律關系相關聯。根據《勞動法》第二條，勞動者是指與企業、個體經濟組織形成勞動關系，與國家機關、事業組織以及社會團體建立勞動合同關系的法律關系主體。根據《公務員法》第二條，公務員是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。所謂編制，就是“行政機構和事業單位的人員數額和領導職數”(11)，可被視作一種政府的人事管理手段。[19]納入行政編制管理即意味著屬于行政機構的內部工作人員，與行政機構間形成內部人事行政管理關系。從法律適用的視角看，勞動者及其所處的勞動關系均由勞動法調整(以《勞動法》《勞動合同法》為代表)，圍繞勞動者和勞動關系產生的法律糾紛適用專門的勞動爭議解決機制(勞動爭議調解/仲裁/訴訟)；公務員及其所處的內部人事行政管理關系均由專門行政法調整(以《公務員法》為代表)，圍繞公務員和內部人事關系產生的法律糾紛適用專門的公務員人事處理爭議解決機制(公務員申訴)。 由此可見，公務員和勞動者這類法律身份不僅與特定的權利義務相連，還意味著其處于何種法律關系、受何類用人單位管理。勞動者—勞動關系—用人單位、公務員—人事關系—行政機構總是成對出現，分別對應不同的管理體制、法律適用和糾紛解決機制。因此，教師法律身份的分化也意味著教師管理體制和教師群體法律適用的分化。不考慮教師法律身份設計的理想圖景，本文在此僅對教師法律身份的變化做白描式闡述。在計劃經濟體制時代，公辦學校教師在法律身份上屬于“國家干部”(12)，納入統一的干部管理體制，由政府人事管理部門任用和管理。[20]1987年10月，黨的十三大報告提出，“改革干部人事制度”，“建立國家公務員制度”。1992年10月，黨的十四大報告指出，“加快人事勞動制度改革，逐步建立健全符合機關、企業和事業單位不同特點的科學的分類管理體制”。1993年《國家公務員暫行條例》頒行，將各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員確認為公務員，教師因不屬于該條例的調整對象而開始在法律地位上與公務員分途。[21]公務員制度的確立和公務員法律身份的明確，意味著事業單位的工作人員從“國家干部”身份中裂解出來，并隨著事業單位管理體制和事業單位法規規章體系的不斷發展完善而逐漸成為一個獨立且成熟的法律身份。另一方面，黨的十一屆三中全會后，我國民辦教育事業得以恢復和發展。教師群體內部開始出現公辦學校教師和民辦學校教師的分化，后者與民辦學校一般簽訂勞動合同，建立勞動關系，屬于《勞動法》意義上的勞動者。 由上述歷史梳理可見，教師的法律身份在我國經歷了一個由“國家干部”到“事業單位工作人員”和“(狹義)勞動者”的分化過程。事業單位工作人員與事業單位間簽訂人事聘用合同，建立人事關系，適用事業單位法規規章——以《事業單位人事管理條例》為代表。(狹義)勞動者則適用另一套管理體制和法律體系。(13)法律身份的分化意味著管理體制、管理關系和法律適用的分化，分屬不同法律身份的教師分處不同的管理體制，分處不同的管理關系之中，能夠尋求的法律糾紛解決機制也不相同。在這種情況下，基于分化前觀念建立的教師申訴制度很難發揮預期功能，反因教師法律身份的復雜化而沖擊其他糾紛解決機制，不僅“無法覆蓋所有爭議事項，反而會造成救濟適用上的無端和封閉”[22]。 仍以公務員申訴制度為例，《公務員法》第九十五條規定，公務員對涉及本人的人事處理不服的，可以提出公務員申訴。在該條基礎上，中組部2022年發布了新修訂的《公務員申訴規定》，對公務員申訴制度加以具體化。基本的制度邏輯是：個體因具有公務員這一法律身份而處于公務員管理體制之中，有關機關對其作出的人事處理是基于處理機關與公務員間的管理關系而產生的。這種管理關系屬于具有特殊性質的內部管理關系，因此作為外部性救濟機制的行政復議和行政訴訟被排除在可供選擇的救濟途徑之外。為了彌補這種損失，公務員申訴制度被建構出來以滿足公務員尋求救濟的需要。由此可見，公務員申訴權保障的路徑選擇與其法律身份相關，進而與其所處的管理體制密切相關。教師中訴權保障的路徑選擇亦同此理。前文已述，教師法律身份及其管理體制分化為事業單位工作人員及事業單位工作人員管理體制與勞動者及勞動者管理體制。教師申訴權保障的制度路徑選擇必須同這一現狀保持一致，即分化為多種相互分離又互相協同的制度路徑。這多種路徑一方面必須統一于教師申訴權保障這一共同主題，另一方面也必須同國家業已建立且基本發展成熟的事業單位工作人員管理體制和勞動者管理體制相調諧。實際上，前述教師申訴制度在制度定位上的雜糅，即為其與管理體制不相調諧的典型體現。事業單位工作人員中訴、人事爭議仲裁和訴訟指向事業單位工作人員法律身份和管理體制，勞動爭議仲裁和訴訟指向勞動者法律身份和管理體制。至于教師申訴制度與另外的救濟途徑間的混同，很大一部分原因在于教師申訴自身在制度設計上的缺陷，即受理范圍過于疏闊。 四、重新凸顯教師的專業人員身份 前文已述，現有關于教師法律身份的討論大多關注非《教師法》意義上的法律身份，如公務員、公務雇員、勞動者等，此類身份總是與特定管理體制、法律適用和糾紛解決機制相對應。本文認為，《教師法》的立法重心并不在此。縱使《教師法》修訂涉及上述法律身份，也不應在《教師法》中對其進行體系化處理。在立法技術上，《教師法》僅需在特定章節采用指引性條款的方式，將特定法律身份的具體內容(權利、義務、責任、管理體制等)準用至相關法律規定即可。(14)通過規定指引性條款，《教師法》既能明確特定教師群體的特殊法律身份，又無需處理該法律身份的具體內容，維護了《教師法》自身的體系性。《教師法》的調整口徑是“教師”而非其他(例如公務員、教育公務員、公務雇員等)。 既然《教師法》第三條將教師定義為“履行教育教學職責的專業人員”，那么《教師法》意義上的“教師”在本質上就是一類專業人員，其專業性體現于教育教學活動。在這個意義上，《教師法》關注教師的專業性/職業性。根據1966年國際勞工組織/教科文組織《關于教師地位的建議》、1997年教科文組織《關于高等教育教學人員地位的建議》，教學本身就是一種職業，直接對應特定的“專業知識”和“專門技能”，并進而指向相應的專業自主和職業道德，最后還涉及一定的職業保障、職業待遇和職業考核等。上述內容在立法層面被表達為一定的權利、義務、責任和制度。這一思路符合《教師法》的定位。已有學者從另一個角度指出，“《教師法》需要修訂的原因主要是對教師職業根本性的認識理解要在《教師法》中體現”。[23]進而言之，作為《教師法》內在組成的教師申訴制度自然也服膺于這一總體思路。也就是說，教師申訴制度(《教師法》明文規定的教師權益救濟制度)必須能夠體現教師的專業性/職業性，否則很難與《教師法》的其他組成部分相調諧。當然，不相調諧并不意味著不應進入立法，只是不應進入《教師法》。本文認為，目前的教師申訴制度顯然難以滿足這一要求。 前文已述，法定的行政申訴制度(包括教師申訴)總是與“特別權力關系”和內部行政管理關系相連，這也能解釋為何這類制度總是具有較強的身