教育法學者關于《教師法》修改的爭鳴

/教育法學者關于《教師法》修改的爭鳴【摘要】1993年《教師法》的出臺具有特定的歷史背景，擔負了特定的歷史使命。2019年，《教師法》修改被提上了國家立法機關議程。對于《教師法》修改的時代背景、政策依據、重點修改內容、修改意義和修改目標等問題，需要學術界和實務界做出良好互動。八位教育法學者對上述五個問題都發表了各自的意見。對這些意見進行整合、對比后可以發現，教育法學界對于這些問題的意見和爭鳴，值得討論；其中的若干結論值得《教師法》修改過程中進行參考。【關鍵詞】《教師法》；教育政策；教師地位；法律修改 被采訪者(以姓氏筆畫為序)：孫綿濤，沈陽師范大學特聘教授，博士生導師；楊穎秀，東北師范大學教育學部教授，博士生導師；余雅風，北京師范大學教育學部教授，博士生導師；張維平，沈陽師范大學教授，西南大學博士生導師；陳鵬，陜西師范大學教育學院教授，博士生導師；程雁雷，安徽大學法學院教授，博士生導師；湛中樂，北京大學法學院教授，博士生導師；譚曉玉，上海市教育科學研究院研究員。 受《湖南師范大學教育科學學報》編輯部委托，筆者對國內八位教育法學教授就“有關《教師法》的修改問題”進行了采訪。采訪主要從五個方面展開，本文將以這五個問題為綱要，在每個問題下對各位教授的觀點進行介紹。各位教授都是國內著名的教育法學家，他們對于《教師法》修改的看法，既有共識，又有獨到見解。在同一篇文章中進行對比、展示，可以比較全面地反映學術界的基本立場，以期對于法律修改提供有益的參酌。 一、《教師法》修改的時代背景 本采訪的第一個問題是：“現行《教師法》是1993年通過的，請問您認為我國社會發生了哪些變化，社會提出了哪些修改《教師法》的時代要求？”對于這個問題，余雅風教授回顧了《教師法》出臺的背景，她認為：“20世紀80年代中后期的市場經濟體制改革給教育帶來了巨大影響，一度出現大量教師停薪留職、辭職‘下海’經商的情況，教師隊伍的穩定性受到沖擊，教育事業發展出現潛在危機。為穩定教師隊伍，也為了教育法體系的建立，我國頒布了《教師法》。” 陳鵬教授對1993年《教師法》的內容進行了整體評價：“1993年《教師法》是在改革開放大背景下為保障教師合法權益、提高教師素質、促進教育事業發展而頒布的，法律文本主要圍繞教師權益與素質兩個問題展開。明確教師作為專業人員的法律地位，倡導全社會尊重教師，設立教師節，以法律形式規定教師基本權利。對教師工資待遇、住房、醫療、退休金等的規定都是為保護教師合法權益設置的法律條款。而關于教師的義務、教師資格制度、職務制度和聘任制度以及法律責任則是對教師素質提出的剛性法律規制。回顧《教師法》實施26年來，教師的權益日益得到保護，教師的素質也得到大幅度提升，為國家教育的發展奠定了堅實的人力資源基礎。” 1993年《教師法》的出臺，是為了應對那個時代的需求，也起到了應有的歷史作用。如程雁雷教授認為：“《教師法》實施20多年來，對保障教師合法權益、提高教師隊伍的整體素質和社會地位、將教師隊伍建設與管理納入法治軌道，推動教育事業蓬勃發展發揮了積極而重要作用。” 但是，隨著時代進步，社會對《教師法》的內容提出了新的要求。孫綿濤教授認為：“我國經濟社會發生了翻天覆地的變化，集中表現為中國特色社會主義進入了新時代，開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對公平而有質量的教育的向往更加迫切。面對新形勢和新任務，《教師法》的許多規定已遠遠不能適應教育改革發展與教師隊伍建設的實際和要求。”《教師法》已經不適應時代要求，主要變現在以下方面： 1.《教師法》不能與教育法體系、社會新情況相協調 多位教授在采訪中談到，1993年《教師法》的內容和立法精神已經不能與我國教育法體系、新的社會條件相適應了。 張維平教授認為：“從2015年開始，我國陸續對《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等教育法律做了重大修訂。《教師法》的內容和體系應當與這些新修訂的法律銜接。” 余雅風教授認為：“從《教師法》的立法背景、內容以及現實問題看，我國教師立法最根本的問題是缺乏對教師職業內在要求與品質的必要考量，難以順應時勢并有效調整變化了的利益關系，無法提供完善的制度和機制，導致目前教師問題凸顯。與此同時，由于工業化的進程和社會主義市場經濟的發展，教師作為一個職業群體正發生劇烈的分化和改組。城市和農村教師、東部地區和西部地區教師之間的差距正在拉大，從而產生一系列不同于過去的新情況、新矛盾、新問題。” 湛中樂教授認為，《教師法》的部分內容已經不能適應教育改革發展和教師隊伍建設的實際需要，主要表現在三個方面：第一，《教師法》制定時，教育行業以公辦學校為主，但隨著教育事業的迅猛發展，教育服務市場的主體日益多元化，民辦學校以及各類培訓機構不斷擴張，占據相當的市場份額。這對教師的法律身份界定、權利義務劃分、福利待遇標準等提出了新的要求，彰顯出“分類管理、精準施策”的重要性。第二，近年來，教師隊伍建設取得了顯著成效，學歷結構得到改善，整體素質實現提升，這就要求《教師法》必須完善教師資格制度，提高教師職業入職門檻，尤其是學歷標準。同時，應該完善教師職前培養和在職進修的支持服務體系，支持教師終身學習。第三，教師權益保障所依托的許多社會政策發生了巨大變化，如住房分配政策改為住房貨幣化補貼，醫療市場化改革，工資結構出現調整等，這些新情況倒逼《教師法》中有關教師待遇的規定必須作出與時俱進的修改，與現有的社會保障體制相銜接，確保教師熱心從教、安心從教。 程雁雷教授認為：“教師權利義務內容的規定相對簡單。《教師法》對教師權利義務的規定(第7、8條)是教育立法上從無到有的突破。新時代教育現代化目標、新的教育理念及依法治教新要求必然會催生對新的權利義務的需求。” 楊穎秀教授認為：“隨著社會的變革和利益格局的調整，社會的職業結構及其對應的人才需求發生了較大的變化，教師不僅數量短缺，質量也參差不齊，基礎教育和高等教育面臨同樣的問題。修改《教師法》既是普及基礎教育的需求，又是高等教育大眾化與精英化并行發展的需求。立德樹人需要在保障教師的社會地位和提高教師的質量及數量的同時，提升教師的自尊和自信。” 2.教師管理的問題應當提上日程 教師管理體制、管理制度是《教師法》的重要內容之一，多位教授認為，我國現行《教師法》相關內容需要予以修改和完善。 孫綿濤教授認為：“有的地方對教師工作重視不夠；師范教育體系有所削弱；有的教師素質能力難以適應新時代人才培養需要；教師城鄉結構、學科結構分布不盡合理；準入、招聘、交流、退出等機制還不夠完善；管理體制機制需要理順等。” 程雁雷教授認為：“《教師法》未對教師管理體制中教師法律地位作出明確規定，其主要影響是：對教師法律地位的保障缺乏明確的規定，權利救濟制度設定不夠合理，在實踐中既不利于保證教師有效地履行其職責，尚不能有效地保障教師合法權益，也做不到依法對教師進行管理。例如，有的地方政府拖欠教師工資，侵害了教師的合法權益，而教師又往往得不到有效的法律救濟。《教師法》的立法技術有待進一步提高。如《教師法》第25條規定：‘教師的平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。’但這項權利的相對義務人是誰？權利無法實現時的救濟途徑有哪些？法律對這些問題都未作明確規定。” 陳鵬教授則認為，師德師風建設、教師配置、師范教育等問題值得關注：“隨著我國普及學前教育、義務教育均衡發展、普及高中階段教育、大力發展職業教育、提高高等教育質量等政策持續推進，教師隊伍建設中一些問題日益突出。黨和國家以及社會各界對教師的師德師風提出更高要求；基礎教育領域尤其是義務教育階段教師的非均衡配置已經深刻地影響到義務教育的均衡發展，成為教育公平乃至社會公平的焦點問題。在高等教育綜合化的趨勢下，師范教育被弱化，師范學院在綜合化與教師教育之間難以找到平衡點，為未來高質量教師的培養埋下隱患。諸如此類的問題，都需要通過修法予以解決。” 3.教師地位和待遇有待提高 多位教授認為，我國教師的社會地位和待遇不高也是此次《教師法》修改的時代背景。如孫綿濤教授認為：“教師特別是中小學教師職業吸引力不足，地位待遇急待提高；教師的有些合法權益未得到應有的保障。”陳鵬教授認為：“教師的工資待遇在許多地方并沒有按照《教師法》的要求實現‘不低于或高于’當地公務人員的工資水平，極大影響從業人員工作積極性和青年人職業選擇。” 張維平教授更加具體地談了這個問題，他說：“第一，教師職業并沒有像當初設想得那樣令人羨慕，令人尊重。教師的經濟狀況形成了兩極分化，差距增大。多次發生教師罷教的事件，主要是教師的報酬待遇權沒有得到落實。教師的政治地位不夠明晰。第二，教師的來源更復雜了，教師隊伍成了雜牌軍。教師的培養方式不規范，導致教師隊伍素質的參差不齊，良莠混雜。第三，教師在學生安全方面的義務、責任加重了，導致教師工作謹小慎微。教師動輒獲咎，本來教師應該組織的活動也不敢組織了。教師的權利在縮減，例如，不敢行使懲戒權。多次出現學生傷害教師的事件。前一段時間發生的‘當街毆打20年前的班主任’事件，表明了教師的威信已經受到社會挑戰。可以毫不夸張地說，這次事件的發生和處理將使教師工作的積極性倒退30年。要想扭轉這些狀況，修訂《教師法》是一項重要舉措。” 二、《教師法》修改的政策依據 采訪的第二個問題是：“您認為十八大以來，黨和國家的哪些政策可以作為《教師法》修改的政策依據？” 對于該問題，張維平、楊穎秀、程雁雷、譚曉玉、陳鵬五位教授一致認為，十八大以來黨和國家對于教師隊伍建設高度重視，新時代黨和國家的政策必須作為本次修法的根本指導原則。此次修法應該落實黨中央和國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的重大決策部署。如陳鵬教授認為：十八大以來，黨和國家對于教師隊伍建設問題高度重視。十八大報告①、十八大歷次中央全會決議、全國教育大會②、《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》③《關于深化教育教學改革，全面提高義務教育質量的意見》④等都有對教師隊伍建設的要求。尤其是習近平總書記關于培養新時代的“四有好老師”⑤，強調“全黨全社會要弘揚尊師重教的社會風尚，努力提高教師的政治地位、社會地位、職業地位，讓廣大教師享有應有的社會聲望，在教書育人崗位上為黨和人民事業作出新的更大的貢獻”⑥等一系列重要論述，為《教師法》修改確定了基本方向，是《教師法》修改的政策依據。程雁雷教授認為，除了以上文件之外，還應該深入研究《國家教育事業發展“十三五”規劃》《中國教育現代化2035》等文件，這些政策將為《教師法》的修訂提供宏觀指導。 此外，湛中樂、余雅風、孫綿濤三位教授對于各政策文件的內容做了比較深入的解讀。 湛中樂教授：一方面，黨中央、國務院于2018年初出臺的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》為下一步《教師法》的修訂指明了方向、確定了和原則。例如，強化對教師權益的保障、突出師德師風建設、注重分類施策等，這些都是《教師法》修訂的基本原則，應該貫穿于各個章節的條款中。其中，該意見還明確了公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，亟待立法予以確認并落實相關配套制度。另一方面，黨和國家關于教育領域綜合改革的一系列具體文件，為《教師法》相關章節的制度設計提供了立法參考。例如，教育部于2018年底分別針對幼兒園教師、中小學教師和大學教師印發了三個“十項準則”，為教師職業行為劃定底線；再如，中共中央、國務院于2019年7月印發了《關于深化教育教學改革，全面提高義務教育質量的意見》，對中小學教師的權利、義務又作出細化要求，部分理念需要在立法中予以體現。 余雅風教授：第十八屆四次全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把完善教育法作為“重點領域立法”、推進社會治理體制創新法律制度建設的內容。在當前變化了的經濟社會條件下，客觀評價教師立法并適時完善尤為必要。黨和中央政府對教師這一極其重要的教育要素以及當下教師問題有了充分、清醒的認識，發布了有關教師隊伍建設和指導推進《教師法》完善的重要的文件，對于《教師法》修訂具有極其重要的指導意義。 一個是2018年1月《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》。該《意見》在強調教師在科教興國中的重要意義的基礎上，提出要“突顯教師職業的公共屬性，強化教師承擔的國家使命和公共教育服務的職責，確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，明確中小學教師的權利和義務，強化保障和管理”。這是我國首次在中央正式文件中提出公辦中小學教師作為國家公職人員的地位，表明教師職業的公共屬性在《教師法》既有“承擔教育教學職責的專業人員”的基礎上進一步彰顯。同時，《意見》在“國家公職人員”后加上“特殊”二字，明晰了教師職業與其他國家公職人員的區別，體現了教師職業的特殊性。《意見》關于公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位的表述，對《教師法》關于教師職業性質的確立以及分類管理等相關制度的建立指明了方向。 另一個是2019年6月中共中央、國務院印發的《關于深化教育教學改革，全面提高義務教育質量的意見》。該《意見》在“建設高素質專業化教師隊伍”部分，在提出教師隊伍建設相關方面制度建設和保障的基礎上，提出“制定實施細則，明確教師教育懲戒權”。這是我國繼教育部等九部門發布《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》這一部委正式文件提出教育懲戒這個概念以來，首次在中央正式文件中提出和強調教師的教育懲戒權，并明確要求制訂實施細則。《意見》為《教師法》修訂中進一步明確教師在教書育人、管理學生方面的權力，保障教師有效行使懲戒權，促進教師敢管、善管，維護教師合法權利、維護師道尊嚴提供了政策理據。 孫綿濤教授：習近平總書記在全國教育大會上發表的有關教師隊伍建設中關于“教師是人類靈魂的工程師，是人類文明的傳承者”的職業定位，關于“努力提高教師政治地位、社會地位、職業地位，讓廣大教師享有應有的社會聲望”的教師社會地位，關于“人民教師無上光榮，每個教師都要珍惜這份光榮，愛惜這份職業，嚴格要求自己，不斷完善自己”的教師自律的重要講話，是黨和國家出臺教師隊伍建設政策的指導思想，為這次修改《教師法》提供了根本的政策依據。 《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中的“教師隊伍建設的重要意義和總體要求，提升思想政治素質，專業素質能力，振興教師教育，教師管理綜合改革，理順體制機制，提高地位待遇，加強黨的領導，確保政策舉措落地見效”等政策可以為《教師法》修改提供政策依據。特別是“突顯教師職業的公共屬性，強化教師承擔的國家使命和公共教育服務的職責，確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”的政策，可以直接為教師職業屬性的定位提供政策根據。 中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》中關于“教職工統籌配置和跨區域調整，教師職稱、崗位和考核評價制度，職前教師培養和職后教師發展的有機銜接，教師社會地位，教師待遇保障制度，落實集中連片特困地區生活補助政策”等政策，可為《教師法》修改提供政策根據。 中共中央、國務院《關于深化教育教學改革，全面提高義務教育質量的意見》中的“提高教育教學能力，優化教師資源配置，依法保障教師權益和待遇”的政策，特別是“制定實施細則，明確教師教育懲戒權”的政策，可直接為《教師法》“教師權利”部分增加“教師教育懲戒權”提供政策根據。 三、《教師法》修改的關鍵問題 采訪的第三個問題是：“您認為此次《教師法》修改要解決的關鍵問題、重要問題有哪些？(可以談某些方面)”可以說，這個問題是采訪中最為核心的問題，各位專家也從不同角度談得最為深入、全面。 1.明確教師的法律地位 眾多專家不約而同地認為，此次《教師法》修改的最關鍵問題是明確教師的法律地位。孫綿濤、程雁雷、陳鵬、余雅風四位教授進行了較深入的論述。 孫綿濤教授：這次修法最為關鍵的是教師的職業性質定位問題，即要明確教師是否為原《教師法》中定位的“國家公務員”，還是這次在《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中定位的“國家公職人員”。將教師的職業性質定位看作是修法的關鍵問題，是因為這一問題是《教師法》修法中牽一發而動全身的問題。這個問題明確了，其他問題就會迎刃而解。 程雁雷教授：《教師法》修改應當明確不同學段不同類別教師的法律身份。現代教育雖具有公益性特征，但義務教育與中等教育、高等教育的國家化程度仍不同。《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確將義務教育劃入公益一類，高等教育劃入公益二類。《教師法》制定時關于中小學和高校教師是否一道立法就有爭議。雖然最后采用了應統一立法模式，但回避了對教師的法律身份的規定。教師的法律身份不夠明確，將直接影響教師合法權益保障、教師隊伍建設和權利救濟。此次《教師法》修訂應回應這個歷史遺留問題。《教師法》修訂應貫徹精準立法理念，盡可能明確不同學段不同類別教師的法律身份。例如，根據我國現階段的國情，結合《公務員法》關于對國家公務員職位綜合管理類、專業技術類和行政管理類的劃分，建議《教師法》修訂時將義務教育階段的教師確定為專業技術類公務員。《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》已經對此作出了宏觀指引——“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”。明確義務教育階段教師公務員身份將最有利于實現教師職務的穩定性和公共性，能切實保障教師的合法權益和提升教師社會地位。 陳鵬教授：《教師法》修改要解決的關鍵問題也是基本問題，是對教師法律地位的重新確立。1993年《教師法》第三條將教師定位為“履行教育教學職責的專業人員”，基于這一法律地位設置了教師作為專業人員的權利與義務、教師資格制度、職務制度和聘任制度等重要內容。按照2018年中央4號文件《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》精神，“突顯教師職業的公共屬性，強化教師承擔的國家使命和公共教育服務的職責，確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，明確中小學教師的權利和義務，強化保障和管理”。這一規定不同于《教師法》中關于教師是“專業人員”的法律定位，強調“公辦中小學教師要切實履行作為國家公職人員的義務，強化國家責任、政治責任、社會責任和教育責任”。雖然4號文件只是將公辦中小學教師定位為特殊的國家公職人員，但在此條款中開宗明義提出，要“凸顯教師職業的公共屬性，強化教師承擔的國家使命和公共教育服務的職責”，顯然是對所有教師提出的要求。 按照上述政策要求，教師與政府、教師與學生、教師與學校等法律關系需要重新設定，教師資格制度、職務制度和聘任制度也需要進一步調整，困擾我國教師隊伍建設的若干問題就會在法律制度層面得以解決，教師的政治地位、經濟地位、社會地位將得到顯著提升，尤其是義務教育階段教師的均衡配置、教師的工資待遇等社會熱點問題有望得到解決。 余雅風教授：明確教師的職業性質和法律身份是《教師法》修訂的關鍵。教師職業性質是對教師職業的本質認識，是教師區別于其他職業而具有的本質特性。如果對教師職業自身的、內在的性質沒有正確的、深刻的、明確的認識，相關制度涉及就可能扭曲或阻礙教師職業發展。準確地界定教師的職業性質是科學、合理地設計和完善《教師法》的前提。 由于現代教育在很大程度上是一種由國家舉辦、管理和監督的公共事業，教師根據法律規定的培養目標和教育標準實施教育活動，執行的是國家的教育公務。因此，世界各國對教師管理的做法或把教師規定為國家公務員，適用本國的公務員法或根據教師職業的特殊性而專門制定的教育公務員法來進行管理；或把教師規定為國家的公務雇員(PublicEmployee)，由公立學校的責任團體(地方教育委員會或地方教育當局)采取雇傭合同的形式與教師簽訂工作協議。無論哪種做法，都旨在強調教師職業的公務性質。 《教師法》第三條規定，教師是履行教育教學職責的專業人員，承擔教書育人、培養社會主義事業建設者和接班人、提高民族素質的使命。教師應當忠誠于人民的教育事業。這個規定體現了教師與一般專業人員的區別，即：教師是接受國家委托履行教育教學職責的人員，教師不單純為學生個人服務，而是為國家和社會服務。雖然《教師法》對教師職業性質的規定體現了教師職業的專業性和公務性，但在設計具體制度時，并未突出教師職業的這一特點和價值取向，缺乏對教師職業內在要求與品質的必要考量，沒有為教師專業性和公務性的實現提供必要的制度和機制，導致目前體現專業性的包括懲戒權在內的教師的教育權以及體現公務性的為履行公職所需的一體性待遇、福利保障缺乏，實踐中辱師毆師、教師集體罷課以及極端事件頻發。 2.將“保護教師權益”作為立法目的與立法理念 采訪中，湛中樂、譚曉玉兩位教授認為，“保障教師權益”應該成為本次《教師法》修改的重要立法目的和立法理念。 湛中樂教授：《教師法》修改的關鍵問題之一應當是重申立法目的，將“保障教師權益”作為《教師法》修改的重中之重。其不僅體現在《教師法》第二章關于教師權利和義務的規定中，而且應該貫穿于資格和任用、培養和培訓、考核、待遇等各個章節中，作為指導《教師法》修改的“中心軸”。 譚曉玉教授提出“教師法的修訂應充分體現權利重心立法理念”的觀點并且進行了全面論述。 譚曉玉教授：關于《教師法》修訂重點及內容側重，有強調強化教師專業能力和職業道德水平的，有強調要加大教師合法權益保障力度的。前者可概括為“提門檻”，后者可概括為“保待遇”。 修訂側重是放在“提門檻”上還是“保待遇”上，實質上是法律規范“義務重心”還是“權利重心”價值取向在立法理念上的集中體現，直接影響《教師法》立法修訂的效果和廣大教師對修訂后的《教師法》的期望值。 我認為，《教師法》的修訂，應當首先確立遵行當代法制發展規律、符合我國廣大教師意愿的教師權利優先立法理念。我國廣大教師之所以翹首以盼《教師法》的修訂，應該不是希望出臺一部嚴厲管束他們的“教師職業管理法”，而是期盼保障他們職業權利正當行使、維護他們合法權益不受侵害的“教師權利保障法”。保障教師權益，是1993年制定《教師法》的立法宗旨和初衷。《教師法》第一章第一條開宗明義規定：“為了保障教師的合法權益，建設具有良好思想品德修養和業務素質的教師隊伍，促進社會主義教育事業的發展，制定本法。”制定《教師法》，首先是為了保障教師權利，也即“保待遇”，其次才是提高教師專業素質，也即“提門檻”。 從義務重心到權利重心是法的發展規律。我國《立法法》第五條明確規定：立法應當體現人民的意志，以人為本，突出保障公民的權利。《教師法》以教師為立法對象，《教師法》的修訂當然應當最大程度體現廣大教師的意志，以教師為本，突出保障教師的合法權益。《教師法》的修改應當從“義務重心”轉向“權利重心”，讓修訂后的《教師法》通篇體現權利優先的現代立法理念，使《教師法》真正成為我國教師的“權利法案”。 立法理念是指導立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導價值觀。唯有將教師權利優先的立法理念貫通于《教師法》的修訂中，才能確保修改后的《教師法》為廣大教師合法權益保駕護航，才能避免偏重教師義務履行、淡化教師權利享有的“重義務、輕權利”的立法價值取向誤區。 立法宗旨反映的是立法者的立法態度及價值選擇，是一部法律的靈魂，對于具體制度的設計起到統領作用。要使修訂后的《教師法》成為廣大教師期盼的“教師權益保護法”，就必須將《教師法》中確立的教師權益保障立法宗旨體現在教師實體權利和程序權利、教師基于職業的權利和憲法賦予的權利等應然權利享有的法律文本中和實然獲得的保障中，貫穿于教師法修訂的制定過程，體現在教師權益保護的具體法律規范及教師權益法律制度的具體實施過程中。通過《教師法》的修訂，確保教師權益得到平等的保護、充分保護、及時保護和有效保護。 3.改革教師資格管理政策與制度 被訪教授都深刻感受到原《教師法》規定的教師資格管理內容已經落后于時代，急需更新。如楊穎秀教授從兩方面論述了該問題。 楊穎秀教授：一方面，《教師法》對取得教師資格應具備的相應學歷的規定已經滯后。按照《教師法》規定的小學、初中、高中各階段教師的學歷標準，1994年，小學、初中、高中教師學歷合格率分別為86.59％、63.84％和53.38％，而2018年，小學、初中、高中教師學歷合格率分別為99.97％、99.86％和98.41％。同時，中小學教師和高等學校教師中具有碩士研究生和博士研究生學歷的比例正在逐年提高。在此情況下，《教師法》關于取得教師資格應具備的相應學歷的規定不僅滯后于我國教師的學歷結構現狀，也不能與國際社會以本科為起點的教師學歷標準接軌。因此，《教師法》的修改需要提高教師資格的學歷標準。結合實際，逐步將幼兒園教師學歷提升至專科，小學教師學歷提升至師范專業專科和非師范專業本科，初中及高中教師學歷提升至本科，有條件的地方將普通高中教師學歷提升至碩士研究生，高等學校教師提升至碩士或博士研究生是較好的選擇。這也是保障教師質量的基本起點。 另一方面，教師資格的取得與喪失應在《教師法》的修改中給予關注，使其能夠發揮法律的保障作用。教師資格并不具有終身性。《教師法》應對教師資格的取得和喪失同時進行規范管理，但目前兩個方面都出現了問題。教師資格考試和認證制度在實踐中發生了變化，教師的專業性正在受到挑戰。教師資格的喪失在實踐中受到忽視，部分教師的職業道德出現危機。《教師法》第十四條規定：“受到剝奪政治權利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰的，不能取得教師資格；已經取得教師資格的，喪失教師資格。”但這一規定在目前的司法實踐和教育實踐中并未被嚴格執行。很多案例表明，對故意犯罪受到有期徒刑刑事處罰的教師并未因此而喪失教師資格，致使其刑滿釋放后繼續任教，并在任教過程中再次發生性侵學生等犯罪行為。在2019年最高人民法院發布的保護未成年人權益十大優秀案例中，仍有案例涉及此類問題，以猥褻兒童罪依法被判處有期徒刑八年六個月的祁某，卻只禁止其在三年內從事與未成年人相關的教育職業。這將增加學生的人身權、受教育權繼續受到侵犯的風險，也將玷污教師的職業形象，扭曲立德樹人的教育任務。 程雁雷教授：應當完善教師資格制度。修改完善《教師法》教師資格標準時，要對教育的未來發展和教師的職業形象有一個明確清晰的構想。理想的教師形象設定要具備現實可能性，教師的資格標準應具有合理性與可行性，教師資格標準應當是原則性與可操作性的協調統一。建議根據我國教育發展實際情況適當提高《教師法》第十一條中關于教師資格的學歷要求。 湛中樂教授：應當提高教師入職門檻，完善教師資格制度，提高教師職業入職學歷和能力標準，并且結合師德師風建設的最新要求，對教師資格的撤銷作出更為周延的規定。 張維平教授：應當改革教師資格制度。《教師法》規定的教師學歷要求明顯低于現在的實際要求。 4.完善教師權利、義務、責任相關法律制度 權利—義務—責任是形成法律關系的基本連接點，《教師法》中的權利、義務、責任問題，也是被訪教授重點關注的問題。 楊穎秀教授：新《教師法》應當進一步明確權利主體、義務主體、責任主體及其關系。立法的核心在于厘清權利與義務的關系，否則無法體現法律的公平與公正。現行《教師法》在這方面還需要作出較多的修正。例如，《教師法》第七條第一項“進行教育教學活動，開展教育教學改革和實驗”和第八條第二項“貫徹國家的教育方針，遵守規章制度，執行學校的教學計劃，履行教師聘約，完成教育教學工作任務”，是對教師行使教育教學權利和履行教育教學義務的不同角度的表述，對這種既是權利又是義務的條款應當合一，表述為“教師有教育教學的權利和義務”。避免出現“A非非A”的邏輯錯誤。明確法律責任是《教師法》修改的重要任務之一，責任主體不清的情況也應得到修正。例如，《教師法》第三十五條規定：“侮辱、毆打教師的，根據不同情況，分別給予行政處分或者行政處罰；造成損害的，責令賠償損失；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”其中，“分別給予行政處分或者行政處罰”的規定屬于責任主體不清。因為“行政處分”是行政機關依法對其公務員所施行的制裁措施；行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政法律規范的個人、組織的一種行政行為。二者混于一體將導致責任主體不清，或對同樣違法事實實施不同的責任處理方式。與責任相對應的是救濟，《教師法》雖然規定了教師申訴制度，但因受理申訴的主體和程序并不明確，致使這項制度在實踐中難以運行，其結果是教師的權利難以保障。 程雁雷教授：新法修改應當根據教育現代化目標、新教育理念及依法治教新要求，拓展教師權利義務的內容。一方面，教育現代化要想朝著教育民主化、教育個體化、教育多元化、教育信息化、教育國際化的方向發展，須在以人為本、國民教育、終身教育、依法治教等理念指導下，拓展教師權利的內容并建立相應的制度予以保障和實現。例如，賦予教師更多的民主參與權利，建議《教師法》修訂增加擴大教師民主參與學校教學和行政事項的形式與內容。又如，現代法治理念的核心是對權利的保護，建議《教師法》修訂時增加教師對學生隱私保護義務。再如，教師教育懲戒權屬于教師權利還是教師義務亦需依法明確。 湛中樂教授：《教師法》應當明確教師權利范圍，既要進一步明確教師在教書育人、參與管理、法律救濟等方面的實體性權利，還要健全教師申訴制度，尤其是強化教師享有的陳述、申辯、聽證等程序性權利，使實體性權利以看得見的方式實現。同時，必須注重權利和義務的對應性，不可將二者割裂開來。 湛中樂教授還認為，《教師法》應當完善法律責任制度，目前相關條款的法律邏輯尚不清晰，未明確劃分責任主體，既有以教師為責任主體的條款，也有其他主體因侵犯教師權益而需要承擔的責任，如侮辱、毆打教師以及打擊報復教師等情形。從立法技術上看，如何進行集中，對于其他單位或個人作為責任主體的條款是否需要刪除，這需要仔細斟酌。同時，對于以教師為責任主體的條款，必須注重法律義務與法律責任的銜接，避免義務履行的流于形式或責任內容的過于空泛。 張維平教授：教師的權利、義務和法律責任問題，具體來說，就是對教師的權利、義務和法律責任作出哪些增、刪、改。例如，關于教師的懲戒權問題。 5.提高教師待遇和社會地位 提高教師待遇和社會地位，也是被采訪教授重點關注的《教師法》修改關鍵問題之一。 湛中樂教授認為，應當提高教師待遇，完善教師工作待遇保障機制，確保教師熱心從教、安心從教。 張維平教授認為，教師的福利待遇問題是一個很重要的問題。例如《教師法》第二十八條規定：“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優先、優惠。”這一條的落實就存在很多問題。張維平教授還舉例說明教師的社會地位問題，他說：“就拿教師節來說吧，我經歷了從第一屆到現在的所有教師節。第一屆教師節真隆重。體現了全社會尊重教師，教師揚眉吐氣，有一種自豪感。現在的教師節，感到壓抑，像是教師在自娛自樂。” 孫綿濤教授從權利和義務應當對等的角度提出自己意見，他認為：這次修法的重點是教師嚴格要求和教師優厚待遇的統一。這兩方面是教師隊伍建設中相輔相成、缺一不可的。《教師法》修法的目的是要建設一支數量充足質量高的教師隊伍。只有嚴格要求而無優厚的待遇，教師的質量可能比較高，但沒有多少人愿意當教師；只有優厚的待遇而缺乏嚴格的要求，大家都愿意當教師，但教師的質量可能就不高。因此，這次修法呼聲比較高的“提高教師入職的門檻”和“確保教師不低于公務員平均工資水平”這兩個問題，分別放到教師的嚴格要求(教師的資格)和教師的優厚待遇(教師的待遇)這兩個方面就可解決了。 6.促進教師發展，保障教師質量 《教師法》重要的功能之一就是不斷提高我國整體的教師水平。要達到該目的，需要建立與之配套的促進教師發展的制度與體制機制。多位學者從這個角度發表了看法。 楊穎秀教授：從“有學上”向“上好學”的戰略轉移需要依法保障教師的質量。《教師法》頒發后，教師的地位得到相應的提高，待遇得以相應的改善，加之公費師范生政策的實施，教師職業在受到社會尊重的同時也承載著更高的期待。黨的十八大以后，教育戰略從“有學上”向“上好學”轉移。追求教育的公平與質量，實現教育的現代化，成為教育優先發展的重要指標，這就進一步要求提升教師質量。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見(2018-2020年)》《教師教育振興行動計劃》《關于實施卓越教師培養計劃2.0的意見》等，都將教師的質量作為教育發展的重中之重。那么，《教師法》的修改必然需要在教師質量標準上確定法律的坐標點。從目前的教師分布來看，優質教師向經濟發達地區集中，這必然影響教育質量的公平。所以，解決教師質量問題要與解決教育公平問題同時進行，對經濟欠發達地區和經濟不發達地區的教師待遇可以有傾斜性規定。 湛中樂教授：《教師法》修改應當注重教師發展，整合考核、獎勵、培養和培訓等章節的規定，充實條款內容，體現教師權利的豐富和擴張。現行《教師法》關于“考核”的章節只有3條，不僅在篇幅比例上過于單薄，缺乏可操作性，而且在邏輯上體現出“為管理者立法”的色彩，對教師的主體地位彰顯不足，是否與其他章節(如獎勵、培養和培訓等)進行合并，值得深入思考。 7.堅持法律之間、實體法與程序法之間的協調 從宏觀上看，《教師法》應當與教育法體系相協調，《教師法》中的實體性規定應當與程序性規定相協調。程雁雷教授、張維平教授提出了相同的觀點。 程雁雷教授認為，在《教師法》中應當增加程序性規定。程序規范有別于實體規范，它不僅具體規定個人的實體權利和義務，而是用來主張、證明或實現權利義務的手段，或者確保被侵犯的權利得到救濟。《教師法》中程序性規范嚴重缺失，如解聘、續聘教師應遵從何種程序，沒有相關的程序性規定。教師申訴條款中，亦鮮見告知、說明理由、聽證等程序規定。當學校或者教育行政部門作出對教師權益具有重要影響的決定，尤其是解聘教師時，遵循嚴格的正當程序是依法治教的基本要求。建議《教師法》修訂時增加程序性規定，用程序保障實體權利的實現。 程雁雷教授還認為，應當重視《教師法》與法律體系的協調。一方面，明確《教師法》立法依據——“根據憲法和教育法，制定本法”；另一方面，增加兜底條款。兜底條款主要是為了確保與教育改革發展和教師隊伍建設的實際需要相銜接，同時也體現了《教師法》修訂的適度開放性和前瞻性。例如，《教育法》第七條(教師權利)、第八條(教師義務)、第三十七條(教師處分或解聘)有必要增加兜底條款。再者，《教師法》修訂應注意與其他教育法律法規，如《教育法》《義務教育法》《高等教育法》等在立法精神上保持一致，修訂內容不要有重復或者沖突，制度上要注意銜接。還有一點，由于法治理論發展以及教育政策革新，《教師法》中的一些語詞表述已經滯后，借此修訂時機有必要將其修改。例如，第八條之“法制教育”“促進學生在品德、智力、體質等方面全面發展”應分別修改為“法治教育”和“促進學生德智體美勞等方面全面發展”。 張維平教授也認為，《教師法》應當與其他教育法律協調一致。例如，《教育法》修訂提出了我國的教育方針：我們必須全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義為人民服務，堅持教育與社會實踐相結合，以提高國民素質為根本宗旨，以培養學生的創新精神和實踐能力為重點，努力造就“有理想、有道德、有文化、有紀律”的，德育、智育、體育、美育等全面發展的社會主義事業建設者和接班人。這個教育方針在修訂《教師法》時，必須作為重要依據。 四、《教師法》修改的歷史意義 1993年頒布的《教師法》在實施20余年后進行重大修改，等到下一次修改大概也要到2035年左右。因此，此次《教師法》修改具有非常重要的歷史意義。關于此次修法的歷史意義，各位教授從不同角度進行了闡述。 張維平教授：此次《教師法》修改的歷史意義包括：一是我國《教師法》發展的一個里程碑；二是對《教師法》的經驗和教訓的一次全面總結；三是依法治教的進一步落實。現實意義：第一，對于進一步加強和保障教師工作具有重要意義；第二，推動教師隊伍的建設和發展；第三，進一步明確教師的權利、義務和責任；第四，進一步明確教師的福利待遇和社會地位，提高教師的工作積極性。 孫綿濤教授：這次修法是在我國新時代即將決勝全面建成小康社會，邁向建設民主、富強的現代化的強國的征程中進行的，對于落實黨和國家建設現代化的教育強國的戰略，解決新時代教師隊伍建設中的問題，建設一支符合新時代要求的教師隊伍，調動教師的積極性，培養新時代德才兼備的人才具有重要的歷史意義和現實意義。 余雅風教授：教育需要良法善治。《教師法》的修訂，既是對教師這一特殊、重要職業專門規范的制度完善，也是教育和社會發展的迫切需要。事實上，學界在20世紀90年代后期就開始指出《教師法》存在的問題。21世紀以來，學界更是就教師立法做了大量的研究并提出修法建議，為科學修訂《教師法》提供了理論支持。科學修訂《教師法》，不但有利于建立理性的教師管理、待遇、福利、聘任、職務、評價等制度，確立符合教師職業需要的權利與義務，有效解決實踐中突出的教師問題，促進教師職業健康發展，而且對于建立高素質的教師隊伍、促進教師職業在國家和社會發展中的功能的發揮，都具有積極的意義。 湛中樂教授：本次《教師法》修改具有三點重大意義：第一，《教師法》(1993)是繼《學位條例》(1980)、《義務教育法》(1986)之后的第三部教育立法，也是第一部以教師為主體的專門性立法，其立法體例和立法技術為將后續許多法律法規所借鑒。本次法律修訂也必將對整個教育法律體系的更新、完善產生良性帶動作用。第二，近年來，隨著教育的改革與發展不斷深入，教師與學校、教育機構之間的矛盾糾紛日益多發，教師權益保障問題日益突出，已經成為全面推進依法治校、依法治教的重要議題，進一步對《教師法》關于教師權益保障的規定提出了新的更高要求，迫切需要通過法律修訂予以細化、落實，以便回應現實問題。第三，按照教育現代化總體目標要求，到2022年，教師培養質量有較大提高，教師培訓效果明顯增強，教育管理體制機制基本理順，教師職業吸引力明顯增強。到2035年，教師綜合素質、專業化水平和創新能力大幅提升，培養造就數以百萬計的骨干教師、數以十萬計的卓越教師、數以萬計的教育家型教師。欲實現上述目標，以《教師法》為代表的教育立法的引領和保障作用不可或缺。 程雁雷教授：《教師法》修訂具有重要的實踐意義和歷史意義。實踐意義為：《教師法》修訂將有利于保障教師合法權益，推進新時代教師隊伍建設和依法治教進程，進而實現教師隊伍治理體系和治理能力現代化。歷史意義為：百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。《教師法》修訂將有助于造就高素質專業化創新型教師隊伍，培養德智體美勞全面發展且適應新科技革命和產業變革需要的高素質人才，推進現代化教育強國建設，進而為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定人才和智力基礎。 楊穎秀教授：此次《教師法》的修改具有重要的意義。從歷史意義而言，可以進一步鞏固《教師法》實施的積極效果，肯定教師的重要地位。從現實意義而言，有助于實現黨中央強國必先強師的重大決策。《中共中央、國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確提出，傳播知識、傳播思想、傳播真理是教師的歷史使命，塑造靈魂、塑造生命、塑造人是教師的時代重任。教師被視為教育發展的第一資源和國家富強、民族振興、人民幸福的重要基石。因此，期待《教師法》的修改能進一步提高教師素質，依法保障教師不負使命，勇于擔當，為教育強國發揮重要的作用。 陳鵬教授：《教師法》實施26年來，我國教育的主要矛盾已經發生轉變。滿足人民對優質教師的需求，實現義務教育階段教師均衡配置，促進教育公平成為新時代教師供給與需求的主要問題。《教師法》的修改從歷史意義上講是對舊法的繼承與發展。1993年頒布的《教師法》在我國教師隊伍建設中的歷史性貢獻是可以載入史冊的，對我國教育和經濟社會的發展產生了深遠影響。但由于時代進步，《教師法》中一些基本問題需要根據新時代需求作出相應調整。如果按照中央4號文件精神，新修改的《教師法》將公辦中小學教師定位為特殊的國家公職人員，并強調教師職業公共屬性，將對提高教師地位，吸引優秀人才加入教師隊伍產生歷史性影響，為中華民族素質提高、實現中華民族的偉大復興奠定人力資本基礎。同時，從現實意義講，能有效解決師德師風問題、義務教育階段教師均衡配置、教師待遇等問題。 五、學者對于《教師法》修改的期待 在采訪最后，提出的問題是：“您對于此次《教師法》修改有什么期望、預期？”學者們對于此次《教師法》修改表達了自己的期待。 陳鵬教授：根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》精神以及教育部《依法治教實施綱要(2016-2020年)》等政策文件的要求，《教師法》是“六修五立”教育立法建設中的重要內容，應該盡快列入人大修法議程，擴大調研規模，加大調研力度。國家應當盡快完成對《教師法》實施現狀的全面摸排，明確問題，爭取2020年形成初步草案，最大程度加快《教師法》修法進程。修法預期能夠盡快解決我國當前存在的師德糾紛不斷，社會群體對教師隊伍評價低下、缺乏信任，教師缺少教學自由、權益損失無處申訴等緊要問題，調和各方矛盾，促進教育質量和教師隊伍質量的提升。 程雁雷教授：希望修訂后的《教師法》是一部內容科學完備、能夠適應新時代教師隊伍建設改革需要、充分保障教師權益的良法。 湛中樂教授：第一，期望《教師法》修訂要堅持問題導向，切實摸清制約教師隊伍建設改革的最深層的、最要害的、最突出的問題，尤其是教師權益保障問題，并切實從法律身份、權利范圍、考核獎勵、福利待遇等幾個方面，有效回應教師權益保障不足的現實問題。第二，期望《教師法》修改在立法體例和立法技術上有所創新，特別是體現“分類管理、精準施策”的思想，對不同學段教師(如學前教育、義務教育、高等教育等)以及不同性質學校教師(如公辦學校、民辦學校、中外合作辦學機構等)的權利、義務、責任等能夠作出類型化規范，體現不同類別教師的職業個性。第三，期望《教師法》修改不要局限于單一立法文本，而應做好不同立法之間的有效銜接。一方面是要厘清《教師法》與《義務教育法》《高等教育法》等關聯立法之間的關系，把握好教師群體的職業共性和特定學段教師的職業個性；另一方面是要健全配套的法律法規建設，《教師法》修改旨在設計框架性規則和原則性規范，不宜面面俱到，要給下位立法或規范性文件預留規則創制空間。 余雅風教授：教育立法應該更多地關注立法質量，其中關鍵是要理解教育活動的價值訴求，準確體現教育規律并有效解決教育中的復雜問題。教師職業會涉及不