第11章 行政倫理

第十一章行政倫理北京大學景觀設計專家俞孔堅說：對圓明園的態度，我要問三個問題。第一，有錢缺什么，缺審美；第二，有技術缺什么，缺倫理；第三，有知識缺什么，缺文化?！胺彩窍霌我话钪凶罡呗殑?，執掌最高權力的人，必需要具備三個條件：第一是效忠于現行政體。第二是足以勝任他所司職責的高度才能。第三是適合于該政體的善德和正義?！薄獊喞锼苟嗟拢赫螌W，第271頁一、行政倫理概述（一）行政倫理的定義詞源上的倫理、道德

倫：有輩、類、比、序的意思，是對人與人之間相互關系的一種界定。孟子的“五倫說”，君臣、父子、夫婦、兄弟、朋友。

理：原是冶玉的意思，后來引申為道理，準則，規則。

倫理：人們處理人與人相互關系時所應遵守的準則。以五為例：“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有序，朋友有信。”

道：原意是指道路，人們要想達到目的地必須“順道而行”，后引申為道理、原則、規范、規則等意。道，即為人之道，即做人應該遵守的原則和范,和倫理的理意義相通。德：在中國古代通“得”。朱熹說：“德者得也，得其道于心，而失之謂也?！币簿褪钦f，只有“得道”，即掌握人們行為所應該遵守的原則規范，并內化于心，堅持下去，才是有“德”。道德；指由做人應該遵守的原則和規范，更強調其內化而形成的個體人格品質。倫理與道德的關系

倫理、道德均同與調整人與人之間關系的一種特殊的行為規范有關，它們是渾然一體的，不應該截然分開。

“有倫才能有理，明理才能悟道，得道才能有德”。

倫理道 德法、道德和倫理法客觀性、外在性、普遍性

道德

主觀性、內在性、特殊性倫理 客觀與主觀的統一

外在與內在的統一普遍與特殊的統一

行政倫理張康之的定義：行政倫理是規范行政主體之間以及行政主體與相對人之間的關系的道德規范。八大范疇：行政理想、行政態度、行政義務、行政技能、行政紀律、行政良心、行政榮譽、行政作風。核心內容是行政主體的道德品質和道德規范。行政倫理是指調控政府及其公職人員行政行為的基本價值理念和道德準則。道德準則是對其的規范與約束，而價值理念則進一步追問什么樣的道德準則才是可以欲的，可以接受的。價值觀念強調行政倫理的思想基礎，道德準則強調行政倫理的現實表露。行政倫理：行政體系的重要組成部分硬件軟件

行政人員

行政價值觀行政法律行政倫理、行政道德行政制度 行政規范、行政品德行政機構 行政文化、行政慣例

倫理學是關于是非善惡、責任義務的科學，它告訴我們處于社會關系中的個人應當如何行動。它既要確定行為的一般規則，并關注這一規則如何內化為人的品性從而自覺行動。也就是說倫理學的研究其實包含了我們上述所討論的倫理和道德兩方面的內容。所以我們在這里將不在對倫理和道德作出明確的區分。行政倫理學則是一門新興的學科，它是公共行政學與倫理學的交叉學科。從這門學科的實踐性來看，可將行政倫理學視為應用倫理學。而從這門學科的研究領域來分析，又可將之視為行政職業倫理學。行政倫理學是分析行政人員作為道德主體的可能性、必要性，探究行政人員的道德品質及其價值選擇與倫理責任等問題的理論學說。研究對象：行政組織理論、行政制度理論、公共政策倫理行政倫理學的產生行政倫理學作為一個獨立學科出現，是以以下幾個歷史性事件為標志的。標志之一：“美國公共行政學會”（ASPA）于1976年成立了“職業標準與倫理委員會”。標志之二：把行政管理的外部控制轉化為內部控制。標志之三：行政倫理學正式進入公共行政的課程體系。標志之四：一系列代表性著作的出版。行政倫理學研究關注的問題行政倫理學產生以來，所關注的核心問題主要有以下幾個方面：1、公民權與民主理論。公共行政人員應在公民權的復興中盡自己的行政倫理義務。2、美德倫理學。美德可以在公共行政抵御腐敗行為時發揮作用（庫珀）3、創建思想與憲法傳統。美國憲法自身的結構性能也成了這行政倫理學創建思想的基礎4、組織行為。官僚組織對行政人員倫理思想和行為上的影響5、哲學理論及其觀點。實證主義哲學在公共利益這個概念的意義上是含糊不清的，因此，應當從價值觀的高度對公共利益加以說明。6、對行政腐敗的懲治。一直沒有能夠切實抑制行政腐敗的行政倫理學良策。事實上，沒有任何一個國家、行政體系、公共或私人的組織能完全避免腐敗。所能做到的只是盡量減少它。7、國際互聯網上的政府倫理學。公共機構上網后所面臨的倫理問題：行政人員很有可能在回答公眾的問題時，采取人為的方式去避免那些“不愿意的社會接觸”，也就是只選擇對自己便利的“接觸”；在信息共享問題中存在著倫理問題，組織中的高層領導人和一線工作人員都不情愿讓大家分享自己的信息；在如何防止政府數據庫的信息被濫用方面也存在著倫理問題（比如車管所的信息出售給保險公司）。

中國的行政倫理研究中國傳統行政倫理規范：公忠、誠信、廉政、勤政、愛民、用賢、修身。（1）恪守禮儀這是該規范的總要求。這就是要求官吏都以禮儀來約束自己，擺正君臣上下關系，孝敬父母，慈愛子女，和睦兄弟，處理好家庭事務和夫婦關系，遵守公共秩序和規章制度。其中，君臣關系是首要的。（2）克明俊德，正人先正己。這是要求從政者發揚光大高尚美好的道德，以仁、義、禮、智、信等行政倫理規范來約束自己，以身作則。（3）公忠正義。

公忠的基本精神就是公正，忠誠國家，先公后私。而所謂義，意味著應當的、合理的。（4）廉潔勤政。廉潔的具體要求是，不僅在行為上要禁戒貪污、強調節儉，而且要在思想觀念上杜絕貪欲與享樂，甘心淡薄、絕意紛華。勤政則要求官吏態度嚴謹、勤勞專一，鞠躬盡瘁、死而后已。（5）為政以德，以民為本。以德行政，不僅是以道德倫理規范來約束官吏們，要求他們在管理過程中遵守恪守禮儀，施行德政，還要求必須以民為本，愛民如子，進而得民心，取信于民。中國近代行政倫理文化１．維護國家的獨立和主權。２．由改良到共和。３．提倡民權。中國當代行政倫理規定在當代中國，行政倫理中占主導地位的是社會主義行政倫理規定，屬于以中國共產黨為代表的無產階級和社會主義行政倫理，主要包括兩個方面：1、堅持人民的利益高于一切。2、強調對權力的制約和監督。（二）現代行政的基本倫理１．公共服務原則。破除“主權行政”觀念，行政行為之目的的正當性和程序合法性的根本源泉是社會需求。２．依法行政原則。首先，行政人員依據法律而非個人的主觀意志或偏好進行公共管理；其次，著眼點是行政權力的來源與行使進行限制，實施“有限行政”；最后，要求行政人員作為道德主體和行為主體的積極性、創造性的發揮。３．公共利益原則。（三）發達國家的行政倫理首先，在形式上，許多發達國家的行政倫理規范大致有三個系統。一是通過國家立法的形式確定公共行政的道德。二是由國際組織倡議的用于規范其成員國政府行為的倫理規范。三是公務員職業社團制定的倫理準則。其次，在管理體制上，建立了一套立體式、多層次、多方面的綜合反腐倡廉體系。再次，在教育科研上，有一支強大的教育科研隊伍和機構建制。最后，在內容上，發達國家的行政倫理往往以界定公共服務的價值觀為起點，進行行政倫理規范的討論和制定工作，比較注重條理性和可操作性，并對公共行政的專業化服務給予了較多的關注。１．界定公共服務價值觀。五個西方國家的“公共行政價值觀”（略）２．實行嚴格的公務員財產收入申報制度。一些國家的公務員財產收入申報要求（略）３．與公共管理改革同步進行。案例：遭遇買官者一個村支書，為了能提干升官，不惜用重金向縣委書記行賄，沒想到縣委書記收錢不辦事，一怒之下，他向檢察院舉報，將縣委書記送入牢獄。張文秀原來是河南省三門峽市某村的一個普通村民?？块_礦發家后，也時常為村里的鄉親們辦些好事。1995年，在有關人員的推薦下，張文秀回到家鄉當上了村支書。兩年后由于工作出色，受到縣委書記杜保乾的肯定和表揚。這給了張文秀以信心，希望通過自己的努力獲得升遷。1997年后半年，張文秀聽說要當官，就得給縣委書記送禮。1998年初，張文秀取出5萬元送給縣委書記，而且每一張的面值都是10元，這是為了讓縣委書記杜保乾看到自己掙錢不容易，從而感動他，以便能使自己得到升遷。但他當時送禮時，杜保乾并沒有在家。幾天后，他又買了幾千塊錢的名酒送了過去?？赡芤驗槎艑λ€不了解，便讓張文秀把錢帶走。幾個月后，杜保乾在鄭州黨校學習時主動召見張文秀。這回杜保乾夫婦終于把他當成朋友了。幾天下來，張文秀僅為杜保乾夫婦購買各種高檔禮品就花了近3萬元。張文秀離開鄭州之前得到了杜保乾的口頭承諾，答應將來可以考慮提拔張文秀為鄉長。在此之后，張文秀又多次給杜保乾送錢送物。然而幾年過去了，他并沒有得到相應的提拔。當張文秀向杜保乾問起原因時，杜保乾卻以時間不成熟來搪塞他。當他提出年年都有一些不合格的干部被提拔時，杜保乾頓時發了火，這讓張文秀十分難堪。于是他也向杜保乾攤牌，直截了當地指明杜保乾收受賄賂，賣官斂財。也許是張文秀這番話說到了杜保乾的痛處，當他大聲呵斥張文秀拿出自己賣官的證據時，張文秀向杜保乾現身說法。原來張文秀留了個心眼兒，他每次向杜保乾送禮時都做了相關記錄。在賬單上，可以看到從1998~2000年底，張文秀先后13次向杜保乾送錢送物折合人民幣十幾萬元。杜保乾看完賬單后罵張文秀是小人，兩人的關系從此鬧僵，張文秀升官的夢想也從此破滅了。此后，張文秀決定告發杜保乾。2002年10月，三門峽市檢察院在經過深入細致偵查、掌握了大量事實的前提下，依法以涉嫌受賄罪對杜保乾逮捕并提起了公訴。杜保乾一案涉及人員之多、范圍之廣令人震驚。起訴書所列舉的行賄人有50人，包括原副縣長、鄉黨委書記、鄉長、公路段段長、衛生局局長、醫院院長、公安干警、法院干警、電視臺負責人、村支部書記，等等。在庭審中，杜保乾對公訴機關的指控進行了辯護，不僅表明自己從沒接受過賄賂，而且認為在任縣委書記期間還作出了貢獻，以此來表明對黨和人民的忠誠。杜保乾雖然任縣委書記只有5年，但從其家里扣押的金首飾有80余件，名酒價值5萬元，高檔服裝幾十件價值十幾萬元。法院根據檢察院提交的證據和有關證人證言對他的一些受賄事實給予了認定。2002年12月，法院作出判決，認定杜保乾收受37名干部的賄賂，折合人民幣27.3萬元，犯受賄罪判處有期徒刑14年，并對其所收的贓款、贓物全部予以追繳。案例中買官賣官行為，這是行賄和受賄的問題。為了謀取不正當的利益，如想提升或者是當干部，給有關人員提供金錢，對于接受的國家干部來講，他屬于為他人謀取利益、非法收受他人財物的受賄行為。對于買官都來說，是為了謀取不正當利益給國家工作人員以金錢，是行賄行為。買官賣官的根源在哪兒？一方面，受歷史傳統的影響，賣官鬻爵現象存在的時間較長。另一方面，我國的政治文明還需要繼續發展，政治體制改革還需要繼續推進。在人事任命上，還要要好地發揮民主監督機制。正是由于存在著行政失范行為，這才使得行政倫理的研究有著十分重要的價值。二、行政組織倫理（一）行政組織倫理的含義戈龍比威斯基：１．組織結構的實質是人際關系的制度化表現，其精髓就是一系列的人倫關系、倫理習慣與價值觀。２．組織又是一個認知系統，生活于其中的“組織成員總體性地內化這些系統，并且不知不覺地成為無意識地利用組織觀念思考問題的人”。３．行政組織文化對于組織集體和組織成員的倫理取向具有決定性的影響。四種組織模式：模式１：科層制金字塔。模式２：競爭性群體。模式３：平等共同體。模式４：夸克湯（QuarkSoup）(二)行政組織變革與倫理發展倫理反思能力一種有助于行政倫理反思的組織環境：一是權力條件；二是信任條件；三是包容性條件；四是角色彈性條件；五是調查條件。埃德溫·伯零和約翰·德姆塞認為，行政倫理教育的重心應當放在組織的變革與發展上，而不是放在個體責任感的教育上從概念上澄清組織的指導思想，為持異議者和舉報者提供組織性的保護，倫理培訓過程中的全體成員的參與。（三）行政組織倫理建設的模式何吉卡－艾肯斯概括出四種行政倫理建設的理論模式。四種行政倫理建設模式（略）。三、行政人員的個體倫理（一）行政人員的義務與責任（二）道德發展與道德教育（三）行政人員的道德自律１．道德自律的含義。２．道德自律的養成。首先，自我知識。其次，自我修煉。一是節制，道德意志力訓練。二是自我反思。最后，自我激勵?？茽柌竦牡赖掳l展理論道德兩難論法－－海因茨偷藥的故事：歐洲有個婦女患了癌癥，生命垂危。醫生認為只有一種藥能救她，即本城一個藥劑師新研制的鐳錠。配制這種藥成本為200元，但售價卻要2000元。病婦的丈夫海因茨到處借錢，但最終只湊得1000元。海因茨懇求藥劑師說：他的妻子快要死了，能否將藥便宜點賣給他，或者允許他賒帳。但遭到藥劑師的拒絕，并且還說：“我研制的這種藥，正是為了賺錢”。海因茨沒別的辦法，于是破門進入藥劑師的倉庫把藥偷走。1.漢斯應該偷藥嗎?為什么?2.他偷藥是對的還是錯的?為什么?3.漢斯有責任或義務去偷藥嗎?為什么?4.人們竭盡所能去挽救另一個人的生命是不是很重要?為什么?5.漢斯偷藥是違法的。他偷藥在道義上是否錯誤?為什么?6.仔細回想故事中的困境，你認為漢斯最負責任的行為應該是做什么?為什么?科爾伯格的道德發展階段理論Kohlberg'sstagesofmoraldevelopment水平階段道德推理特點不該偷的理由該偷的理由前習俗水平1以懲罰與服從為定向

偷東西會被警察抓起來，受到懲罰他事先請求過，又不是偷大東西，他不會受重罰2以行為的功用和相互滿足需要為準則如果妻子一直對他不好，海因茨就沒有必要自尋煩惱，冒險偷藥如果妻子一向對他好，海因茨就應關心妻子，為救她的命去偷藥習俗水平3以人際和諧為準(“好孩子”取向)做賊會使自己的家庭名聲掃地，給自己的家人(包括妻子)帶來麻煩和恥辱不管妻子過去對他好不好，他都得對妻子負責。為救妻子去偷藥，只不過做了丈夫該做的事4以法律和秩序為準則

采取非常措施救妻子的命合情合理，但偷別人的東西犯法。偷東西是不對，可不這樣做的話，海因茨就沒有盡到丈夫的義務。后習俗水平5以法定的社會契約為準則丈夫沒有偷藥救妻子的義務，這不是正常的夫妻關系契約的組成部分。海因茨已經為救妻子命盡了全力，無論如何都不該采取偷的辦法解決問題，但他還是去偷藥了，這是一種超出職責之外的好行為。法律禁止人偷藥，卻沒有考慮到為救人性命而偷東西這種情況。海因茨不得不偷藥救命如果有什么不對的話，需要改正的是現行的法律，稀有藥品應該按照公平原則加以調控6以普通的倫理原則為準則海因茨設法救妻子的性命無可非議，但他沒有考慮所有人的生命的價值，別人也可能急需這種藥。他這么做，對別人是不公正的。為救人性命去偷是值得的。對于任何一個有道德理性的人來說，人的生命最可貴，生命的價值提供了唯一可能的無條件的道德義務的源泉。前習俗期(Pre-Conventional)并沒有道德觀念，凡事只會著重個人利益和只為滿足自己而行事。階段1避罰服從取向(Obedienceandpunishmentorientation)只單純地為免被懲罰而服于規范，不會考慮其它事情。

階段2相對功利取向(Self-interestorientation)視會被人贊賞的行為作規范，為得到因贊賞而取得的利益而遵守規范。

層次2習俗期(Conventional)道德觀念是以他人的標準作判斷，以此作為發展自我道德觀念的方向，因為這個層次的兒童希望得到別人的認同。

階段3尋求認可取向(Interpersonalaccordandconformity)為了取得成人的好感，而遵從成人定立的「好孩子」標準的規范(Thegoodboy/goodgirlattitude)。同時亦認為滿足大眾期望的行為便是好的行為，因此會有較強的從眾表現。

階段4遵守法規取向(Authorityandsocial-ordermaintainingorientation)認為法律至高無尚的權威，并服從大眾所定下的各種規律作為道德規范。層次3后習俗期(Post-Conventional)道德觀念已超越一般人及社會規范，對自我有所要求。

階段5社會法制取向(Socialcontractorientation)相信法律是為了維護社會和大眾的共同最大利益而制定的，一切會以大眾的利益，但仍有不足之處，所以有些時候應為了大眾的利益而作出違法。階段6普遍倫理取向(Universalethicalprinciples)憑自我心行事。盡管法律有所限制，不過若因此而無法實踐自己的道德觀念，縱使犯法也在所不惜，因為那些法律是有違其建立的原意。處于這個階段的人，會認為他所做的全為了全世界人類的福祉著想。

關于行政倫理規范的生成的案例2001年9月21日，中組部、中宣部、中央文明辦、人事部聯合召開大會，隆重表彰“人民滿意的公務員”和“人民滿意的公務員集體”，參加大會和接受表彰的人員聯合發出了《積極實踐“三個代表”爭做人民滿意的公務員——全國“人民滿意的公務員”倡議書》。在倡議書中，與會同志向全國公務員發出如下倡議：（1）加強修養，堅定信念；（2）求真務實，勤政為民；（3）依法行政，秉公執法；（4）刻苦學習，提高能力；（5）艱苦奮斗，清正廉潔?！度嗣袢請蟆?001-09-212．工業社會中的行政倫理規范第一，忠于國家。資產階級革命的勝利，造就民主國家的形成與發展，此時國家代替君主，國家利益至上成為行政人員道德行為的追求與歸屬。第二，政治中立。這是公務員制度形成的前提。即禁止行政人員參加政治活動，以保證整個行政人員隊伍能夠切實、公正地為行政管理服務。第三，力倡廉潔。一方面要求行政人員不得接受饋贈，不得以任何形式涉足營私活動，不得貪污受賄等；另一方面，實行高薪金高待遇的工資福利制度，以此作為補償和廉潔奉公的保障。第四，忠于職守。要求行政人員必須服從領導，承擔崗位責任，并相互協助；在工作中應將全部精力投入公務，不得辦私事，謀取私利；不得違背公共利益，不得敗壞公務員隊伍的形象和聲譽。行政倫理規范基本內容的案例2001年9月21日，中組部、中宣部、中央文明辦、人事部聯合召開大會，隆重表彰“人民滿意的公務員”和“人民滿意的公務員集體”，參加大會和接受表彰的人員聯合發出了《積極實踐“三個代表”爭做人民滿意的公務員——全國“人民滿意的公務員”倡議書》。在倡議書中，與會的同志向全國公務員發出如下倡議：（一）加強修養，堅定信念。我們認真學習馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和江澤民同志“三個代表”重要思想，把握精神實質，掌握馬克思主義的基本立場、觀點和方法。堅定對馬克思主義的信仰，堅定對社會主義的信念，增強對改革開放和現代化建設的信心，增強貫徹黨的基本理論、基本路線和基本綱領的自覺性。自覺加強思想道德修養，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。忠于職守、愛崗敬業，做一名黨和政府放心的公務員。（二）求真務實，勤政為民。我們要牢記黨的宗旨，以“讓人民滿意”為最高追求，恪盡職守，勤奮工作，開拓進取。始終保持與人民群眾的血肉聯系，腳踏實地地為群眾辦實事、辦好事，關心群眾生活，體察群眾疾苦，切實解決群眾急需的生產、生活問題，替他們排憂解難。心系百姓，服務人民，做一名深受人民群眾擁護的公務員。（三）依法行政，秉公執法。我們是人民的公仆，代表人民行使權力。要嚴格執法，公平執法，堅決