行政組織學第二章

多元發展時期行政組織的歷史發展與理論發展時間：20世紀70年代這一時期，行政組織理論研究融合了多門學科的知識和方法，學派林立，觀點各異，呈現出多元化的趨勢。被稱為：“管理理論叢林”代表人物：卡斯特、羅森茨韋克、里格斯、帕金森、彼得等。一.系統權變行政組織理論人物代表：卡斯特和羅森茨韋克二.生態行政組織理論人物代表：里格斯三.帕金森定律和彼得原理人物代表：諾斯古德·帕金森和勞倫斯·彼得一.系統權變行政組織理論弗里蒙特·卡斯特（FremontE.Kast）美國西雅圖華盛頓大學的教授，著名的管理學家，系統管理學派的主要代表人物。弗里蒙特·卡斯特是西方管理理論中系統管理理論與權變管理理論的重要代表人物。

詹姆斯·羅森茨韋克是西方管理理論中系統管理理論與權變管理理論的重要代表人物之一。1970年與弗里蒙特·卡斯特合作發表的《組織與管理：系統方法與權變方法》比較全面地論述了系統管理理論。卡斯特和羅森茨韋克的

系統權變組織理論1.組織是一個開放的系統。組織和環境之間進行著不斷的交換，在動態平衡中發展。保證組織與環境的平衡。2.組織是一個整體系統。組織是一個整體的與外界環境有一定界限的社會技術系統，具體包括五各部分。分別是：目標與價值分系統、技術分系統、社會心理分系統、結構分系統、管理分系統。組織系統理論示意圖

3.組織具有權變性。權變理論以系統理論和生態理論為基礎，研究的是組織與其環境之間的相互關系以及確定關系模式，即各變量的形態。（1）組織具有多變量性。（2）分析了組織在變化的特殊環境中的運營狀況，提出沒有普適的管理原則和方法。（3）組織權變理論的最終目的在于尋求組織與其環境之間以及組織內部各系統之間最大的一致。通過組織設計和管理達到一致。生態行政組織理論弗雷德·W·里格斯(FredW.Rjggs，1917—)

美國著名的行政學家，行政生態學、比較行政學和發展行政學的創始人。出生在中國，學習、工作在美國，以比較政治研究會會員的身份到過泰國，做過菲律賓大學的客座教授。20世紀60年代，里格斯運用生態學理論與方法研究發展中國家的行政問題，設計出行政系統的三模式。主要代表作有：

《行政生態學》（1961年）《發展中國家的行政：棱柱型社會的理論》（1965年）《泰國：一個官僚政體的現代化》（1965年）《發展行政的新領域》（1971年）《重返棱柱社會》（1973年）

二.里格斯的生態行政組織理論

1、提出了三種行政組織模式：融合型、棱柱型、衍射型。融合型——傳統農業社會（傳統泰國、古代中國）的行政組織棱柱型——由農業社會向工業社會過渡（菲律賓和19世紀前的英國和法國）的行政組織衍射性——現代工業社會行政組織（現代美國、英國、前蘇聯等國）

2、重點分析了棱柱型行政組織。三個特征：重疊性、異質性、形式主義。（1）重疊性。即結構或組織上的重疊性，指的是傳統社會組織結構與現代社會組織結構彼此交織存在。（2）異質性。即在同一社會、同一時期里，呈現出不同的制度、不同的行政規范與觀點。是一種新舊皆有、傳統與現代兼容的行政模式。（3）形式主義。即法制與事實的脫節。受傳統社會某些特征的影響，政府制定的法令、政策往往不能付諸實施，形同虛設。3、考察了外生態環境與公共行政之間的制約關系。社會經濟機制和生產力水平是影響公共行政最主要的因素。社會結構、社會溝通網絡、政治制度、認同意識等也是影響行政組織的重要因素。行政組織只有與生態環境相適應，并根據這些生態環境的變化適時的作出調整，才能健康的發展。反對發展中國家照抄照搬西方發達國家的行政組織制度。三.帕金森定律和彼得原理

帕金森定律：是指組織中工作量的增加只是為了填滿完成這一工作時可以利用的時間，可以概括為兩條：一是增加部屬的法則、二是增加工作量的法則。

帕金森定律十大定律1.官員增加原理2.中間派決定3.“雞毛蒜皮”定律4.無效率系數5.人事遴選庸才6.辦公場所的豪華程度與組織的事業和效率成反比7.“雞尾酒會公式”.不同重要性的人物參加雞尾酒會，會在不同的時間里出現，站在不同的位置。8.嫉妒癥9.財不外漏10.退休混亂彼得原理：即在實行梯層等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級。成立的條件：一是組織中有足夠的職位供成員提升。二是組織成員又有足夠的時間完成這個晉升。組織不斷地追求，要求成員取得更多的成就，從而不斷的提升那些勝任原來工作的人，直至其無法勝任的那一級職位為止。這些不勝任者的積聚導致企業的效率下降。但是任命更多的組織成員成為無奈的選擇，機構臃腫也因此不可避免。彼得最后告誡人們，應認真估價自己的潛力，不要盲目的追求晉升、企望升官，因為這樣不僅會給個人帶來痛苦，引起“不稱職綜合癥”。也會導致組織大滑坡，最終導致整個人類達到“生存不稱職”。對多元行政時期行政組織發展的評價1、多元發展時期的行政組織從系統性、生態性、權變性的角度對行政組織作了全面的研究，注意到了動靜結合、內外結合。是“管理行政”時期組織理論走向成熟的標志。2、以政治行政二分為前提，忽略了政策制定和政治因素的地位和作用，過分推崇效率和技術，遺忘了價值觀、公平和效率的關系問題。因此它不是行政組織理論發展的最高峰。三、“服務行政”時期

所謂“服務行政”，是一種以公共利益和公共責任為導向，強調社會治理方式以服務為主的行政管理模式。行政組織理論的重點是政府如何以“服務者”的角色采取誘導性和服務性的管理方式為社會經濟快速發展提供全方位的優質服務。“服務行政”是針對“管理行政”出現的不足和缺陷而提出的。政治和價值問題再度回到行政組織學核心位置。三、“服務行政”時期

標志：20世紀70年代，新公共行政學的興起。代表人物：弗雷德里克森、奧斯本、蓋布勒、圣吉、林登、科恩等服務行政時期

新公共行政學組織理論企業家政府組織理論學習型政府組織理論服務性政府組織理論政府全面質量管理組織理論無縫隙政府組織理論傳統公共行政學傳統公共行政學是1968年明諾布魯克會議之前的正統時期的公共行政理論和第二次世界大戰后重新建立的公共行政理論。它追求的是一個有效的、經濟的和協調的行政管理系統，往往把研究重點放在高層管理機構以及政府重要的職能部門（國家預算、人事及組織結構）中。第一次明諾布魯克會議1968年恰值越南戰爭正酣之際。在這之前發生了約翰·肯尼迪總統、馬丁·路德·金牧師以及參議員羅伯特·肯尼迪被刺殺事件，后來則是城市騷亂、校園縱火和槍擊事件，許多校園被關閉，社會動蕩在蔓延。1968年9月，在沃爾多的發起與贊助下33位年輕的行政學學者聚會于美國紐約州的錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心Minnowbrookconference標志著新公共行政理論和學派的誕生。1971年出版論文集《走向一種新公共行政學：明諾布魯克觀點》，該書被譽為“新公共行政學”的宣言，其中弗雷德里克森的論文《走向一種新的公共行政學》，集中地反映了“新公共行政學”的基本觀點.第二次明諾布魯克會議就會議形式而言，第二次明諾布魯克會議與第一次明諾布魯克會議有所不同。第二次明諾布魯克會議將近一半的與會者為女性，而第一次會議的與會者則全部為男性。在會議規模上，第二次明諾布魯克會議也比第一次會議大，部分與會者只能住在附近的一個度假村。與第一次明諾布魯克會議不同，第二次會議的參加者差不多一半是年輕的公共行政學者，另一半則是當年的“明諾人”，大部分都已五十多歲。第三次明諾布魯克會議2008第三次明諾布魯克會議的背景則更類似于第一次明諾布魯克會議。恐怖主義、“9·11”事件、伊拉克和阿富汗戰爭以及經濟衰退與1968年動蕩不安的局勢極為相似。第三次明諾布魯克的評議卻是審慎而又節制的。在20世紀90年代和21世紀初期，公共行政學作為一個專業學術領域也在持續發展。主流公共行政學已作為一種應用社會科學深植于社會科學領域，公共行政領域也越來越趨向于科學、理性和實證主義。所有這些背景因素已經影響了第三次明諾布魯克會議的會議論文、新銳學者們對這一領域的批評以及會議評議的本質新公共行政學新公共行政學是20世紀60年代末和70年代產生的運用現象學方法、本土方法、符號互動論以及解釋學和批判理論等新的研究方法并且強調以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論。它主張公共行政應該以經濟有效的方式為社會提供高質量的服務，同時也應該把社會公平作為公共行政所追求的的目標。新公共行政的使命是對影響和削弱社會公平、出色管理、經濟的和有效的各種因素和組織機構進行變革。一.新公共行政學組織理論新公共行政學組織理論關注社會公平，致力于行政道德問題研究，是20世紀70年代以來美國行政學界最活躍的一個學派，以H.G.弗雷德里克森為代表。1.對傳統公共行政“效率至上”進行反思和批判

傳統行政學以管理學為基礎，以政治和行政二分法為前提，以經濟和效率為行政管理的基本目標，忽視公共行政所應肩負的廣泛的社會責任。其結果是在前所未有的經濟發展是時代，長期普遍存在失業、貧窮、疾病，從而構成對現有政治制度的根本威脅。新行政學主張把社會公平加入到傳統目標和基本原理中，經濟和效率雖是公共行政的價值目標之一，但絕不是核心價值，核心價值應是社會公平。2.主張將“效率至上”轉為“公平至上”

認為行政組織變革的終極目標是建立民主行政模型。為避免行政組織變成頑固的、不負責任的官僚組織，他提出要減少層級節制、分權、放權、組織開發、責任擴大，廣泛吸收公眾等民主的組織思想。強調公共行政組織設計方案應遵循兩個目標，即顧客導向的行政組織形態和靈活應變的行政組織形態。3.提出公共行政組織的運作過程

（1）分配過程。是指新公共行政必須關心分配形式，必須依據從公共項目中獲得的效益來處理物質和服務的分配問題。（2）整合過程。是指通過權威層級協調組織中成員工作的過程。（3）邊際交換過程。是指公共行政組織與其他相關組織及目標群體之間的建立共生關系的過程。（4）社會情感過程。社會情感訓練的過程，他可以被視為行政管理體制改革的一種基本工具，還可以被視為一種技術，如敏感性訓練、技術等。社會情感，是指心理素質。公共行政組織的運作過程

分配整合社會情感邊際交換二.企業家政府組織理論戴維·奧斯本，美國著名的進步政策研究所研究員，被稱為“政府再造大師”。同時兼任美國州長政策顧問委員會成員和內布拉斯加州研究和發展局顧問委員會委員。畢業于斯坦福大學，擔任過耶魯大學客座講師。企業家政府組織理論特德·蓋布勒（TedGaebler），國際著名的政府改革的理論倡導者和實踐者。擔任了許多外國政府的顧問，并任職于美國聯邦政府的10多家不同的部門和機構。《改革政府—企業精神如何改革著公營部門》（1992）（與戴維·奧斯本合著）企業家政府組織理論企業家政府理論是近年來頗為流行的行政學派。主張企業經營的一些成功管理方法移植到政府中去，使政府這類公共組織能像私人企業那樣，合理利用資源，注重投入產出，提高行政效率，重塑政府形象。1.傳統政府官僚體制存在嚴重危機。

政府對于社會的存在和發展固然是必不可少的，但遺憾的是，政府的現狀并不令人滿意，它并沒有像人們所期望的那樣有效地運行。傳統的官僚制行政組織已不適應社會的發展，顯露出明顯的弊端，如龐大的機構、集權式的管理和浪費腐敗的現象。改進政府工作效率，從根本上說就是要改革政府的不良體制。2、政府重塑官僚體制的十項原則

（1）掌舵而不是劃槳（2）重妥善授權而非事必躬親（3）注重引入競爭機制（4）注重目標使命而非繁文縟節（5）重產出而非投入（6）具備“顧客意識”（7）有收益而不浪費（8）重預防而不是治療（9）重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式（10）重市場機制調節而非僅靠行政指令控制三.服務型政府組織理論

服務型政府組織理論是一系列公共管理理論的集合體。基本思想是

政府由原來的控制者改變為現在的組織者和服務者，施政目標由原來的機關和專家決定轉移到由民眾希望和合法期待決定，政府由原來的控制管理轉變為現在的服務傳輸。

代表性的理論：（1）學習型組織理論（2）政府全面質量管理理論（3）無縫隙政府組織理論

（1）學習型政府組織理論學習型政府理論直接淵源于學習型組織理論。學習型組織理論最早是由彼得·圣吉提出來的。學習型組織是一個不斷創新、進步的組織。在其中，大家不斷突破自己的能力上限，創造真心向往的結果，培養全新、前瞻而開闊的思考方式。基本概念：它能在組織整體的層面上充分開發每個員工的創造性，努力形成一種彌漫于組織整體的學習氣氛，因學習而使組織成員的個人價值得到體現，并促使組織績效大幅度提高。組織結構：以“基層”為主的扁平的組織結構學習型組織更注重組織學習，是組織成員個體學習與組織學習的統一。（2）全面質量管理（TOM）全面質量管理，即TQM(TotalQualityManagement)就是指一個組織以質量為中心，以全員參與為基礎，目的在于通過顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達到長期成功的管理途徑。在全面質量管理中，質量這個概念和全部管理目標的實現有關。全面：指把追求質量應用于工作的方方面面，從界定顧客的需求到積極主動地評估顧客滿意與否。質量：“國際標準化組織（ISO）2005年頒布的ISO9000:2005《質量管理體系基礎和術語》中對質量的定義是：一組固有特性滿足要求的程度。”即使用要求和滿足程度。意味著滿足、超過顧客的期望值。管理：指發展及保持組織力量以便不斷提高質量。這里的質量指的是科技意義上的質量政府全面質量管理政府全面質量管理，依據科恩等人的觀點，是指將產品生產的全面質量管理的基本概念、工作原則、運籌模式應用于政府機構，以達到政府機構工作的全面、優質、高效。史蒂文·科恩史蒂文·科恩（Steven.Cohen）系美國哥倫比亞大學公共政策與行政管理專業研究生項目主任、西弗吉尼亞大學和哥倫比亞大學政治學助理教授；科恩的主要研究領域是環境與公共管理，他曾任紐約州立大學環境研究中心研究員并在美國環保局（EPA）做政策分析員。科恩以其豐富的實踐經驗和淵博的理論功底發表過大量關于環境政策和管理問題的論文與報道，并著有《高效的公共管理人員》等著作。政府全面質量管理組織理論（史蒂文·科恩）

定義：將產品生產的全面質量管理的基本概念、工作原則、運籌模式等運用于政府機構，以達到政府機構工作的全面優質高效。特征：強調全組織“質量”的重要性，重視人財物的整體協同效應。貫穿始終的基本思想是由全體成員共同努力，不斷“改善”組織。（改善組織的五原則：顧客導向、領導示范、全員參與、重視教育、強化團隊）政府全面質量管理的特征一、作為一種新的管理模式，它強調全組織“質量”的重要性，重視物，但更重視人——顧客、員工、團隊和諧的關系和坦誠的合作，重視“人、財、物”的協同、整體效應。二、作為一種新型的管理流程，貫穿全面質量管理始終的基本思想不是傳統的成本核算、勞動生產率、產品品質等概念，而是經由全體組織成員共同努力，不斷“改善”組織。三.“改善”組織，使組織獲得生存和持續發展的能力，要堅持的五項原則，即顧客導向、領導示范、全員參與、重視教育、強化團隊。產品生產的全面質量管理包括一、單靠數理統計方法來控制生產是不夠的，還要有組織管理工作二、產品質量是在質量螺旋中前進的，包括市場調查、設計、生產、檢查、銷售等三、質量不能脫離